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持有人利益时，履行何种法律程序，还没有明确的规定。
同我国的上市公司一样，我国基金管理公司也普遍存在委托代理问题。基金持有人委托信托人代理行使基金持有人的权利并承担相应的义务，基金管理人受托管理基金，基金托管人监督基金管理人的实际运作。目前在我国基金的实际运作中，尚无信托人这一法律主体，基金托管人在某种程度上兼任了信托人的角色。根据有关规定，基金托管人只能由四大国有商业银行担任。由于法律法规上的缺陷，四大国有商业银行的托管人职责仅仅限于基金的会计核算和基金资产的托管，而面对基金运作中违规操作和损害基金持有人利益时，采取何种法律行动，履行何种法律程序，还没有明确的规定，对于基金的管理和惩罚完全通过证监会的行政处分来实现。且处分多来自行政手段，极有可能为基金管理公司损害基金持有人利益而不受法律制裁留下隐患。
从实际的运作效果来看，我国基金管理中的委托人和代理人只是法律形式上的关系，委托人无法通过法律手段和制度安排来防范代理人的道德风险，当代理人未能履行诚信义务的时候，利益损失就不可避免，而当利益损失发生后，也没有相应的法律制度来保障委托人追偿由于代理人行为不当所形成的损失。
(三）投资者参与证券投资的意识淡薄，对基金缺乏认识
目前国内投资者对基金缺乏认识，一方面认为投资基金不如投资股票；另一方面认为投资基金不如存款，因为后者安全系数更高。基金既有股票的收益性，又有存款的安全性，不过程度都略低些，它是一种介于股票和存款之间的投资品种。投资者没有认识到这一点的主要原因可能是因为国内居民金融投资意识淡薄，参与证券投资的程度较低，我国居民证券资产占金融资产的比例尚不足5%。
（四）基金管理人员素质有待提高
目前国内证券投资基金从业人员的从业时间还比较短，人员素质参差不齐，专业知识方面较为匮乏，尤其是对于各种基金投资理念的产生根源与发展，投资技巧及防范风险能力等方面缺乏经验，整个管理人员队伍还有待建设；我国基金管理公司成立的时间也较短，企业形象尚不完全建立，管理体系运作机制等方面还有待完善。
在我国，投资基金尚属于新生事物，真正了解基金、懂得基金的人还很有限，能够熟练运作基金的专业人才就更显得短缺。我国投资基金业的发展属于“政府推动型”，由此造成了基金经理人的非市场选拔机制。大部分基金经理人是通过
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行政任命的，甚至可能存在通过“寻租”行为获取经理权。在这种没有竞争的环境下产生的基金经理人的业务素质和管理水平很难保证，大部分追求“在职消费最大化”，导致代理成本上升，很难为投资者谋取最大化利益。
三、证券投资基金的功能及作用
（一）证券投资基金的功能
1、直接融资功能。证券投资基金的直接融资功能是指将欲投资于证券市场的社会闲散资金集中起来投资于各种有价证券，从而实现储蓄资金直接向产业资金的转换。随着工业化的发展，企业不断扩张，规模不断扩大，产业集中度越来越高，单个企业对资金的需求越来越大，但由于受资本负债率的限制，企业又不能无限地举债，而通过自我积累资本的速度又很慢，原股东资本也有限，因此一些扩张中的企业需要大量的新股东资本的投入，即需要以股票方式从资本市场直接融入大量新的资本，产生了巨额直接融资需求，与此相对应的是，在工业化发展过程中，居民货币化收入程度不断提高，储蓄资金不断增加，这些资金也希望寻求一种收益率较高、风险相对较小的投资方式来实现保值增值，产生巨额投资的需求。证券投资基金就是顺应这样一种融资需求而产生并发展壮大的。它一方面将风险承受力相对较小的投资者资金挖掘出来，增加证券市场的资金供给，另一方面通过购买证券，将这些资金转化为产业资金，促进实体经济的发展，从而展现了其直接融资的功能。
2、 专业理财功能。证券投资基金是将集中的资金委托给基金管理人进行专业运作的。基金管理人设有层次不同的专业证券分析师进行宏观、微观信息的收集、跟踪和分析，捕捉各种稍纵即逝的投资机会，并按照一定的决策程序和决策方法制订各种投资组合、分散风险的方案，运用各种投资组合技术，进行投资操作，整个运作过程都有一套完整的程序和理论依据。因此，证券投资基金相对于股票而言风险较小，相对于债券而言收益较高，证券投资基金渐渐成为大众投资工具。证券投资基金的专业理财优势不在于其投资收益率是否是比单个投资者来得高，而在于通过组合投资，分散风险来保证失误较少；从而可以在较长的一段时间里为基金持有人带来比较稳定的高于存款利率或者是债券利率的长期总收益，因此，这种较高的投资收益，不是指每一次投资运作，也不是指“基金投资收益总能跑赢大市”。
（二）证券投资基金的作用
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1、证券投资基金的发展壮大有利于证券市场优化资源配置功能的发挥。证券投资基金是以追求稳定的高于债券利率收益率为目标的专业理财机构，它们在进行投资决策前，都要经过大量的调查研究，这种事前的调研工作大大促进了证券市场信息的透明化。证券投资基金在信息相对透明和可信的情况下，通过挖掘企业投资价值，然后决定将资金投资于哪种企业的投资过程，就是资源优化配置的过程。而个人投资者由于信息相对闭塞，盲目投资可能性较大，因此，如果市场主要以个人投资者为主，就必然会导致资源配置效率的降低。我国目前投资者中99%是个人投资者，而我国证券市场优化资源配置功能始终没有得到很好的发挥就是一个例证。因此，发展证券投资基金是发挥证券市场优化资源配置功能的需要。
2、证券投资基金的发展壮大有利于促进上市公司的规范化运作。一方面可以通过“用脚投票”方式来筛选股票。从而对上市公司市场从市场价格角度产生外部约束力；另一方面，在长期投资情况下，还可以以股东的身份参加股东大会，参与上市公司的投资决策，监督上市公司的行为，要求上市公司规范运作，从而产生内部约束力。对于上市公司来说，为了得到投资基金的青睐，得到市场资源，就必须努力为股东获取尽可能多的投资回报，规范运作企业。因此，证券投资基金发展壮大成一股投资主力后，就会成为推动上市规范运作的主要力量。
3、证券投资基金的发展壮大有利于规范机构投资者的行。在以个人投资者 为主的市场中，少量的机构投资者就可以发挥其信息优势、资金优势、人才优势操纵个股，通过虚假交易、发布虚假信息、内幕交易侵害其他投资者的利益。但当市场中存在大量机构投资者时，少数机构者的上述竞争优势就基本消失了。在证券市场提供的现金回报只能等于交易成本的情况下，机构投资者在证券市场中的交易实际就成了零和游戏。为了获取收益，机构投资者就会开展激烈的竞争。这种竞争，只能是在制度框架内的竞争，不然就会被对手抓住置于死地。因此，它们的行为就得到了规范；另外，这种竞争是一种相对公平的竞争，要想胜出，只能靠智慧。
4、证券投资基金的发展壮大有利于证券市场的稳定与发展。第一，基金的发展有利于证券市场的稳定，证券市场的稳定与否同市场的投资者结构密切相关。基金的出现和发展，能有效地改善证券市场的投资者结构。基金由专业投资者经营管理，其投资经验比较丰富，收集和分析信息的能力较强，投资行为相对理性，客观上能起到稳定市场的作用。同时，基金一般注重资本的长期增长，多采取长期的投资行为，较少在证券市场频繁进出，能减少证券市场的波动。第二，基金作为一种主要投资于证券市场的金融工具，它的出现和发展增加了证券市场的投资品种，扩大了证券市场的交易规模，起到了丰富和活跃证券市场的作用。
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随着基金的发展壮大，它已成为推动证券市场发展的重要动力。
四、 证券投资基金的改革措施及对策
（一）拓宽基金业的资金来源渠道
积极引导个人投资者、机构投资者将资金购买基金凭证，机构投资者的资金量稳定，可以为基金业的发展提供可靠的“输血”通道。为此，我们可进一步放宽保险资金投资于基金的比例，逐步允许社会保障基金会的资金进入基金市场。随着条件的允许，还可以让商业银行的资金进入基金市场。应本着“简化审批、风险外移、优胜劣汰、加强监督”的原则，设立一个各种证券管理公司都应遵守的游戏规则。所有这些措施，不仅将拓宽这些机构投资者的投资渠道，也将为基金业的发展带来源源不断的资金。
放宽保险资金投资于基金的比例，逐步允许社会保障资金进入基金市场。随着我国老龄人口的不断增加，企业养老基金和居民养老基金和居民养老基金体系的建立和完善势在必行。另外，积极引导海外中国基金，逐步建立中外合作基金，鼓励海外中国基金投资于B股、H股，也应发展中外合作基金，引进国外基金管理经验，实现我国证券市场国际化。
（二）完善证券投资基金法律法规体系
在基金比较发达的国家中，通常都有比较完善的法律体系对基金也进行监
管，我国目前适用的法律主要有《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》以及一些部门制定的规范指引，总的说来，还需要进一步对公司型基金、基金管理公司的股权激励、从业人员的职业道德操作细则等方面进一步立法和规范，这样才能使法律覆盖显示，为基金行业进一步创新发展打开空间。
建立健全以《投资基金法》为核心的基金法律制度体系，使基金持有人、基金托管人、基金信托人、基金管理人的地位和相互关系通过法律的形式得以确立，明确市场运行规则，从而逐步摆脱过去过分依赖行政指令的发展轨道，逐步实现基金业发展的规范化和法制化。
建立和完善基金持有人对基金管理人的制衡机制，基金立法应当继续完善基
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金持有人的事前监督机制。监管机构应出台相关法规进一步扩大持有人的权力以事前监督基金管理人的行为，如减少持有人召集会议的所持基金份额，赋予基金持有人大会更大的权利。同时完善基金持有人的事后监督机制，建议建立我国的“基金持有人代表诉讼制度”，以使持有人的利益在受到基金管理人的损害后，能够通过行使诉讼权得到有效的赔偿，有益于维护基金持有人的利益。
对信息披露和道德建设的完善，中国现有法律对于信息披露的基本要求包括投资组合、成本收益、管理人和托管人的基本信息及一般行为操守等。为了保护投资者的利益和基金业的健康快速发展，基金管理公司要保证会计信息披露的及时性、准确性和全面性以及基金规模和基金份额变动的情况。提高CPA行业的进入门槛，保证进入者有较高的专业技术水平和职业道德水准，限制CPA行业的过渡竞争。加大对违规者的处罚力度，增加其违规成本，提高CPA的职业风险以保证CPA的独立性。在全社会范围内加强诚信教育，以降低交易成本，提高整个社会的运行效率。
（三）加快推进投资基金管理体系的建设，健全对基金的监管体系
目前我国证券市场存在的种种问题，固然主要是历史原因造成的，监管的
不力和非市场化倾向也是其中的一个重要原因。同时，引入QFII制度，也对市场监管提出严峻的挑战。因此，我们要借鉴国际惯例加强市场化监管，构筑完善的监管体系，就目前而言，有利于改变证券市场的诸多不规范操作现象，建立起有序竞争的市场秩序，以更好地吸引境外投资者，为QFII制度的实施做好准备；就将来而言，则在QFII制度实施时才能够积累比较先进的监管手段，以应对外资进入后对市场监管形成的挑战。
首先，建立健全宏观监管体系，改变多头管理、各自为政的管理局面。其次，建立证券投资基金业自律性机构，以加强基金管理体系中信托人对基金业运作的监管功能，提高基金受益人大会的权威，明确规定并在实践上强化受益人大会对基金的监督作用。
促进证券投资基金业合法合规经营,促使基金管理机构构建有足够功效和长效的风险管理机制:监管层要抓住《基金法》颁布和实施的有利时机,提高本行业依法经营的自觉性;提高《基金法》在实施中的可操作性,特别是要加强现场监管和不定期巡访,对违法违规问题要及时、高效、公正和严格处理,硬化法律法规的强制约束力和严肃性。
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