农业补贴政策的国际比较及启示
孟 艳
农业补贴是世界上许多国家农业政策体系中最主要、最常用的工具，各国农业补贴的政策目标、具体方式、规模水平存在诸多差异。本文运用经合组织提供的分类标准和最新统计数据对中国、巴西、美国、欧盟、日本、韩国的农业补贴状况进行比较分析，1研究发达国家农业补贴政策的发展轨迹和基本规律，并结合我国“三农”发展的现实需求，探讨国际实践经验对优化我国农业补贴政策的启示。
一、各国农业补贴规模与结构的量化分析
经过多年的持续改革和调整，世界各国基本上都形成了一套综合性的农业补贴政策体系，包含多种类型的补贴方式。为测度和评估农业补贴水平及政策效果，经合组织（OECD）构建了农业生产者补贴(PSE)、消费者补贴(CSE)、一般服务补贴( GSSE)、总补贴( TSE)等一系列指标体系。
农业生产者补贴是各种农业政策措施引起的纳税人和消费者转移给农业生产者的货币价值；与之相关的指标农业生产者补贴百分比（％PSE），是指向农业生产者转移的货币量占农业生产者总收入的比例。消费者补贴是各种农业政策向消费者转移的货币价值，该指标通常为负，因为政府实施农产品市场价格支持措施带来的税收效应通常大于政府发放给消费者的食品补贴。一般服务补贴是指为面向整个农业部门的服务项目所提供的补贴，包括研发、培训、基础设施、营销和推广、公共储备、金融服务等方面的补贴。总补贴是农业生产者补贴、消费者补贴、一般服务补贴三者之和。
其中，PSE是衡量农业补贴规模的最重要的指标，它主要来源于预算转移补贴（Budgetary transfer）、市场价格支持（Market Price Support，MPS）、税收减免（Revenue forgone）。PSE分为市场价格支持和直接补贴两大类型。直接补贴分为挂钩直接补贴与非挂钩直接补贴。非挂钩直接补贴是指与农产品价格、产量、
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本文涉及的数据全部来源于OECD (2011), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing.
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耕种面积、投入品使用、经营收入等不挂钩的直接补贴，又称脱钩补贴。
MPS被认为对扭曲农产品生产和贸易具有扭曲效应，已被WTO列为“黄箱”类措施，需要加以限制和削减。直接补贴比MPS的市场扭曲效应要低, 收入转移效率更高, 尤其当直接补贴同农业生产经营目标脱钩之后，扭曲效应更低。
（一）经合组织国家生产者补贴的总体水平
80年代以来，OECD 国家向农业生产者转移的货币量处于相对平稳的状态，每年都在2000亿美元以上，但是，农业生产者补贴占农民总收入的比重已从80年代的37％的水平下降到23％（见表1），农民收入对政府支持措施的依赖程度呈下降趋势。2010年，OECD国家PSE的总规模高达2270亿美元，该水平远远高于发展中国家。
表1 OECD国家生产者补贴的总体情况
年份 1986－88年 1996－98年 2006－08年 PSE 2400亿美元 2470亿美元 2610亿美元 ％PSE 37％ 30％ 23％ 在PSE的主要来源中，MPS一直是最大的构成部分。1986－88年，MPS约为1834亿美元, 占PSE的77%，2008年，MPS的占比已经逐步下降，但仍占50％以上。
在PSE的主要类型中，具有扭曲效应的补贴（包括市场价格支持和与现期生产经营活动挂钩的直接补贴）已经从80年代中期的85％下降到2006－08年的56％。基于非现期参数的直接补贴所占比重由80年代中期的2％上升到2006－08年的22％，总体上，OECD国家农业补贴政策的变化让农民在生产方面具有了更多的选择权。
（二）各国生产者补贴状况的量化比较
根据表2数据，发达国家农业补贴指标普遍具有三个变化趋势：一是生产者补贴占农民总收入的比例呈下降趋势；二是生产者补贴中扭曲性措施所占比重呈下降趋势；三是农业总补贴占GDP的比重呈下降趋势。这些变化趋势实际上反映了20世纪90年代以后发达国家农业补贴政策的改革取向，即逐步减少对农业生产和价格的直接干预，更加注重提高农民收入，提升农业生产的可持续性和长
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期竞争力。同时，由于发达国家已经拥有非常发达的农业生产能力，在世界粮食市场上处于优势地位，因此，发达国家对农业的支持力度比以往有所下降。但是，即使采用当前的总补贴水平来衡量，发达国家对农业的补贴力度仍然大于发展中国家。
从国别角度比较，发达国家农业补贴的结构差异非常大，例如，美国、欧盟、日本、韩国生产者补贴中扭曲性措施所占的比重分别为21％、29％、87％、90％，这表明，这些国家都进行了削减价格支持措施的改革，但改革的力度显然不同，对于农业资源相对稀缺的国家而言，价格补贴仍然保持绝对主导的地位。
加入发展中国家进行比较分析，从发展阶段来看，发展中国家农业补贴政策仍处于初期阶段，主要是改变过去采用工农价格剪刀差支持工业化的作法，逐步提高农业补贴在农民总收入的比重。例如，巴西在1995－97年仍处于农业支持工业的发展阶段，生产者补贴占农民总收入的比重为－3％。经过90年代中期以来十多年的发展，生产者补贴占农民总收入的比重提高到5％，中国当前的水平为11％，远远低于欧盟、韩国、日本的水平。
目前，发展中国家农业补贴的方式也比较多样化，价格支持等扭曲性措施所占的比重高于欧美国家，但远低于日本和韩国。巴西的价格支持措施通常以地区为目标导向，主要支持小型农户以及远离消费市场和港口的农场。巴西农业补贴措施的一个突出特征是存在非常广泛的信贷支持措施，在信贷市场上，政府通过利率补贴和信贷干预措施支持农业，要求银行至少把活期存款的29％用于发放农业贷款。在中国的农业生产者补贴来源中，纳税人提供的转移稳步提高，消费者提供的转移波动非常大，2008年，由于国际粮价上涨在国内的不完全传导等因素，价格支持措施变为负值，但总体上，价格支持措施呈上升趋势，预算提供的补贴主要采取了直接补贴的形式，有利于增加农民收入。
表2 代表性国家农业补贴指标的量化比较
国家 时期 1986－88 美国 1995－97 2008－10 1986－88 欧盟 1995－97 2008－10 日本 1986－88
%PSE 22% 12% 9% 39% 34% 22% 64％ PSE中的扭曲措施占比 55% 59% 21% 92% 63% 29% 95% 3
GSSE/TSE 23% - 37% - - 11% - TSE/GDP 1.3% 0.9% 0.8% 2.5% 1.5% 0.8% 2.4% 1995－97 2008－10 1986－88 韩国 1995－97 2008－10 1986－88 中国 1995－97 2008－10 1986－88 巴西 1995－97 2008－10 58％ 49％ 70% 67% 47% - 3% 11% - -3% 5% 98% 87% 99% 96% 90% % 59% 51% - - 58% - 17% - - 14% - - 23% - - 22% 1.8% 1.1% 9.2% 4.9% 2.2% 1.5% 2.3% % 0.18% 0.55% 二、发达国家农业补贴政策的发展轨迹和特征
各国农业补贴状况的巨大差异，与经济发展水平、农业自然资源、农业补贴政策等因素密切相关，尤其是农业补贴政策的差异和变化直接决定了各国农业补贴的规模和结构。
从各国农业补贴政策的历史进程来看，越是经济发达的国家，对农业部门实施保护和补贴政策的时间越早。欧美国家实施农业补贴的时间至少可以追溯到20世纪30年代，日韩等国在60、70年代开始实施农业补贴政策，中国、巴西等发展中国家在90年代才开始实施农业补贴政策，因此，发达国家的农业补贴政策通常比发展中国家更为完善和系统。研究发达国家农业补贴政策的发展轨迹和影响因素，对于理解各国农业补贴政策的差异、探讨发展中国家农业补贴政策的改革取向具有启发意义。根据农业补贴目标和方式的变化，发达国家农业补贴政策的演化过程可划分为两个阶段：
（一）20世纪90年代以前价格补贴为主导的农业补贴政策
从20世纪30年代开始，发达经济国家先后建立了以价格支持为主导的农业补贴政策体系，所谓价格支持政策是指政府将农产品维持在一定价格或价格水平上的政策，该政策体系的目标主要是保护农业利润，促进粮食生产，市场价格支持补贴(MPS)是农业补贴的主要类型。
早在30年代的新政时期，美国就通过一系列的农业立法给予农场主各种优
惠，通过价格支持和生产控制方式来缓解农产品过剩的问题，保证农业稳定发展。二战后，美国政府对农业生产和流通领域的干预进一步加强，政府对小麦、玉米等多数粮食作物以及棉花、羊毛、牛奶等农畜产品长期实行价格支持政策。1980
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－1983年，美国农业部每年用于价格支持及其有关项目的开支平均高达77.6亿美元，相当于同一时期农场总收入的49％。长期稳定的价格支持措施保证了美国农业生产的平稳增长，对美国逐步确立农业强国和世界第一出口大国的地位发挥了重要作用。
二战后，欧洲经济受到严重伤害，农业生产力大幅倒退，粮食不能自给自足，为了保护和支持农业发展，1962年，欧盟开始实施共同农业政策，该政策的核心是价格支持制度，通过价格补贴、出口补贴等补贴措施刺激农业扩大生产。欧盟共同农业政策极大地促进了农业生产，60年代末期，欧盟诸国农业生产迅速恢复，农业生产力大幅度提高，主要农产品也供过于求，70年代到80年代，欧盟开始向其它国家出口粮食等农产品。
日本、韩国和我国台湾地区也分别于20世纪50年代、70年代建立了以价格补贴为核心的农业支持政策体系，例如，日本对大部分农产品都设置了不同形式和不同标准的价格补贴，大米作为日本的主食，所得到的价格补贴所占份额最大，基本占到对全部农产品价格补贴的70%以上，政府给予农户高额的种米补贴与市场上大米的销售价格甚至形成了购销倒挂。日本政府对农业生产实施的保护政策和投入的大量补贴收到了明显效果，有效地稳定了国内粮食供应，从20世纪60年代末起，日本不仅实现了大米自给，而且还出现了剩余，长期保持着大量库存。而且，在农业保护政策的支持下，到70年代中期，日本已基本完成农业现代化。
（二）20世纪90年代以后直接补贴比例不断提高的农业补贴政策
如前所述，以价格支持为主的农业补贴政策对于保护农业生产的积极性，提高农业生产力、保障粮食安全等都发挥了显著成效，但也带来了沉重的财政负担，例如，1960年日本政府用于农业补贴的预算仅1370亿日元，到1980年则达到3.09万亿日元。同时，以价格支持为核心的直接农业补贴政策还在不同程度上扭曲了农业生产和贸易活动，农产品贸易摩擦不断。
20世纪80年代后期，欧美等发达国家粮食过剩问题日益突出，世界农产品市场贸易摩擦日益严重。为了纠正农业生产和贸易的扭曲状况，始于1986年的乌拉圭回合多边贸易谈判达成《农产品协定》，要求成员国逐步实质性削减农业支持和保护政策，建立一个以市场为导向的农产品贸易体制。同期，随着农产品
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