人大预算修正权强理论与弱实践困境研究
魏陆2
（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）
摘要：预算修正权是立法机构的一项核心财政权力，是抑制行政机构不合理预算要求的一个重要手段。立法机构预算修正权具有扎实的理论基础，很多国家都有成熟的经验可供借鉴。虽然近年来一些地方人大在预算监督立法和实践中对预算修正权进行了积极探索，但是鲜有成功实施的案例，人大预算修正权面临强理论支撑和弱实践运用之间的困境，这其中既有法律制度指导性不强、人大自身能力不足等原因，更涉及到对人大的预算权力定位问题。为了提高人大对预算的监督效力，在《预算法》修订中应该明确人大预算修正权，并且采取配套措施将这一权力落到实处。 关键词：人大；公共预算；预算监督；预算修正
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The Study on Predicament with Strong Theories and Weak Practices for the Right of
Budget Revision of People’s Congress
Wei Lu
（School of Public and International Affairs, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai
200030, China）
Abstracts：.The right of budget revision is one of the most important financial powers for the legislature and an important tool to control the government’s unreasonable budget demand, which has a strong theory basis and is applied in many countries. Some local People’s Congress explored this right in their budget supervision, but the successful examples were very few. The right of budget revision of People’s Congress faces the predicament with strong theories and weak practices in China. The reasons include the law’s imperfection, the capacity of People’s Congress and its budget power arrangement. To enhance budget supervision, it is necessary to clarify the right of budget revision of People’s Congress in revising budget law and take effective measures to implement this right.
Key words： people’s congress, public budgeting, budget supervision, budget revision.
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本文系本人2010年国家社科基金项目“完善我国人大预算监督制度研究（项目编号：10CZZ009）”阶段性研究成果。
2 魏陆（1972—），男，汉族，江苏徐州人，上海交通大学国际与公共事务学院副教授，博士，公共经济与社会政策系执行系主任，主要研究方向：公共预算、公共财政。
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预算修正权，即立法机构能够在多大程度上修改行政部门提交的预算，是立法机构的一项核心财政权力。相对于预算否决权，预算修正权更能体现立法机构的预算控制和主导权，否则立法机构只能被动接受行政部门的预算安排，要么使得预算陷入僵局，要么使得预算监督流于形式。立法机构预算修正权具有扎实的理论基础，是抑制行政机构不合理预算要求的一个重要手段，很多国家都有成熟的经验可供借鉴。近年来学术界关于人大预算修正权的讨论很多，一些地方人大在预算监督立法和实践中也进行了积极探索，但是鲜有成功实施的案例，在二审的《预算法》修订稿中也没有提及人大预算修正权，人大预算修正权面临强理论支撑和弱实践运用之间的困境，这其中既有法律制度指导性不强、人大自身能力不足等原因，更涉及到对人大的预算权力定位问题。为了加强人大对预算的监督效力，把政府关进公共预算笼子里，在《预算法》修订中应该明确人大预算修正权，并且采取配套措施将这一权力落到实处。
一、立法机构预算修正权理论基础
预算是行政机构的生命之源，控制住政府的预算，就控制住了政府，预算过程其实就是一个政治过程。根据契约论观点，在民主制度下，“政府预算是一份政府受社会公众委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供‘一揽子’公共产品和服务的契约”3。由于决策成本和效率问题，很多情况下社会公众不可能直接参与民主决策，而是选出自己的代表（议员）代表自己进行决策，公众将自己的某些公共权力（如征税权、财政资金的处置权和监督权）委托给了权力中心最高层（立法机构）。立法机构虽不负责具体财政收支，但是通常也不会把自己所拥有的全部的财政资金处置权和监督权都委托给行政机构，而是会保留部分预算审批权和预算监督权。预算修正权是立法机构“钱袋子”权力的重要组成部分，可以抑制行政机构不合理的预算要求和预算“机会主义行为”，是预算民主的重要体现，具有扎实的理论基础。
对行政机构预算行为最有影响的研究应该是美国学者尼斯坎南（Niskanen）的官僚预算最大化理论。尼斯坎南认为，行政官僚具有以下两个特征：一是行政官僚是一个非营利性的组织或机构，他的资金主要来自一次性拨款，而不是他的产出（提供的服务）所获得的销售收入；二是每一个行政官僚都是追求个人效用最大化的“理性的经济官僚”，这如同经济人的目标是利润一样。在1971年出版的《官僚机构与代议制政府》4一书中，尼斯坎南认为在市场导向的私人部门里，一个想有所作为的人就是要使其公司尽可能地多赚钱，因为随着企业利润增加，其个人薪金也将随之增加，因此私人部门会以追求利润最大化为目标；但是在公共部门却不同，政府部门是非营利机构，资金
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程瑜. 政府预算契约论——一种委托—代理理论的研究视角[M]，经济科学出版社，2008：53。 William Niskanen . “Bureaucracy and Representative Government”，Chicago: Aldine-Atherton,1971。
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主要来自预算拨款，并且不能将预算结余装入私人腰包，因此对行政官僚们来说，虽然随着职位的提高，其收入也会增加，但是合法地大幅度增加其货币收益的可能性很小。官僚的效用函数包括薪金、职务津贴、机构或职员的规模、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构等，除了最后两项外，其余都与官僚机构的预算规模呈单调正相关关系，因此，追求效用最大化的官僚们的目标就是追求其预算最大化5。部门预算乃是高级官员关心的核心问题，行政官僚甚至会创造需求以争取更多的预算资源。
为了实现这一目标，官僚们会利用信息优势极力夸大其部门工作的重要性，以便取得政治家和选民的支持。例如，国防部门真地希望世界永远和平、消防部门真地希望永远没有火灾、警察部门真地希望永远没有犯罪吗？实际上可能并不是如此，多数行政官僚都希望多争取一些预算，一些行政官僚甚至可能会设法创造需求以要求增加自身的预算资金，行政官僚的这种预算机会主义行为被称为“逆向选择”。虽然对尼斯坎南的官僚预算最大化理论有一定的争议，例如不排除部分官员确实追求的是公共利益，也可以看到一些部门主动削减预算的例子，但是其仍然是解释官员预算行为最有影响的理论。
行政首脑的预算机会主义行为还会导致预算支出规模膨胀和预算赤字高居不下。在民主决策机制下，追求选票数量最大化的行政首脑的立场有向中位选民靠拢的倾向，会倾向于采取一些最能被“中间投票人”接受的政策主张。例如，在收入政策方面，因为增税容易引起选民的不满，行政首脑更多地倾向于用发行公债来代替税收；在支出政策方面，政治家总是倾向于扩大公共支出的规模和范围，而对削减福利支出较为谨慎，这些不利于宏观经济的长期稳定，近期的欧洲债务危机就是一个很好的例证。
必须以权力约束权力。赋予立法机构预算修正权，是抑制行政机构不合理预算要求的重要手段。虽然对于议会来说最强大的权力是否决权，但是最重要的预算权实际上是预算修正权。因为立法机构整体否决政府预算将对政治、经济和社会秩序产生重大冲击，是社会公众不愿意看到的，在绝大多数国家这种情况现实中很少发生。预算修正权是双方的一种妥协方式，更能体现立法部门的预算控制和主导权，是立法部门预算权力的重要组成部分。
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二、立法机构预算修正权实践
虽然修正预算的约束条件和具体操作方式可能有所不同，但是许多国家都规定,立法机构有权提出关于预算草案的修正议案，对政府预算草案或部门预算草案中的某个项目进行修改。一些国家
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方福前. 公共选择理论——政治的经济学[M]，中国人民大学出版社，2000：148。 林慕华. 中国“钱袋子”权力的突破：预算修正权[J]，甘肃政法学院学报，2009（11）：144-149。
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甚至在其宪法中对立法机构的预算修正权进行了明确，立法机构的预算修正权有丰富的政策实践。总体来看，根据权力大小，立法机构的预算修正权力大致可以分为两种。
一是没有限制的预算修正权力。在这种情况下，行政部门提交的预算只是作为立法部门的预算参考，立法部门可以完全推翻行政部门的预算，制定自己的预算，立法部门对预算具有完全的决定权。或者立法部门对于行政部门提交的预算，即使不能完全推翻，但可以任意增加或减少项目支出或者政府收入，而不需要得到政府部门的同意或者平衡预算，这将使得立法部门对预算具有实质性的决定权。据各国议会联盟（Inter-Parliamentary Union，IPU）1986年对82个国际进行的统计，有32个国家的立法机关对预算草案拥有无限的立法修正权。在总统制国家，立法部门往往具有较大的预算修正权力。如美国，依据美国1921年通过的《预算及会计法》，国会拥有完全自由的预算修正权，国会对于总统提出的预算案可以任意修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款，而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目，但是这增加了国会与行政机构协调的难度，由于总统又可以否决国会对预算进行的修正，因此经常导致预算陷入僵局，甚至迫使政府因缺钱关门，如此次共和党主导的国会众议院试图阻挠奥巴马的医疗保险改革法案生效，再次导致美国政府长时间关门。而在一些议会制国家，即使议会拥有不受限制的预算修正权，由于预算已在占据议会多数席位的组成政府的政党之间达成了一致，实践中议会也很难运用这项修正权。
二是有限制的预算修正权力。在这种情况下，立法机构增减政府预算收入和支出的方向与规模需要满足一定的条件。因为在公共资金的使用上，立法机构同样可能存在“掠夺性的机会主义行为”
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，如果允许立法机构任意增加支出，其不但不能约束行政部门的支出扩张，可能会沦为行政部门的
同谋，从而导致公共支出的过度膨胀。这种限制一方面可以提高立法机构的议事效率，另一方面也可以抑制立法机构讨好选民扩大公共支出的冲动。根据各国议会联盟的统计，有17个国家的立法机构可以削减支出，但不能增加支出；有4个国家的立法机构可以削减支出,但只有在政府同意下才可以增加支出；有13个国家的立法机构在其他方面采取替代性措施的情况下，才可以削减或增加支出。如英国和加拿大议会在审查预算草案时，不能作增加支出和收入的修正，但没有限制其减少支出和税收的修正。法国宪法规定，国会议员可以提出预算修正案，但如果修正结果将减少政府收入或者将新设或增加政府支出时，即不予接受。俄罗斯和韩国宪法规定，国会不得未经政府同意增加政府提出的各项支出预算的金额，或设置新的支出项目。有的国家规定，只要能够保证预算收支平衡，议会就可以修正预算，如增加一个项目支出的同时，减收另一个项目的支出或者增加某项收
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曾军平. 人大预算决策、机会主义行为与宪法决策[J]，上海财经大学学报，2009（1）：48-55。 马骏 林慕华. 现代议会的预算修正权力[J]， 中国改革，2007（6）:27-29。
9 曾军平. 人大预算决策、机会主义行为与宪法决策[J]，上海财经大学学报，2009（1）：48-55。
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入。
三、人大预算修正权探索及面临的困境
目前，关于人大对预算草案的修正权在全国层面并没有明确的法律规定，宪法、预算法及人大常委会监督法都未提及预算修正问题，但是全国人大也没有明确反对人大有权对预算进行修正，这为地方人大进行相关探索留下了空间。虽然少数地方人大在预算监督条例中对预算修正权进行了明确，但是预算修正案的成功实施案例很少，人大预算修正权在现实中面临极大的困境。从表面上看，法律制度的指导性不强是其中一个原因，人大自身能力建设的不足是另一个重要原因，更深层次的原因是人大的预算权力定位问题。
1、地方人大预算修正权探索
在全国人大层面，人大预算修正权立法和实践都是一片空白。在省级人大层面，广东、河北、山西、广西、海南和重庆等6个省级人大制定的预算监督条例对人大的预算修正权作了规定。如2001年5月1日实施的《广东省预算审查监督条例》规定，大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表十人以上联名，均可以书面提出预算草案修正案。预算草案修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明，如果提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案，也就是说人大的预算修正权是有限制的，是平衡预算修正权。如果大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会提出的预算草案修正案，由大会主席团决定提交大会审议，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出审议意见，再由大会主席团审议决定，提交大会审议；如果是人民代表大会代表十人以上联名提出的预算草案修正案由大会主席团决定是否列入大会议程，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团审议决定是否提交大会审议。对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就关于预算的决议草案进行表决，修正案通过后，同级人民政府应按照决议修改预算。即使有了法律依据，人大预算修正权成功实施的案例也非常鲜见。在2003年的广东省人代会上，一位人大代表牵头提出一项议案，建议将基本医疗保险纳入省级政府性基金预算，作为社会保险基金之一，但是由于不属于省级政府的权限，主席团决定不提交给人大会议审议。在第一次尝试失败后，其后广东省人代会上再没有人大代表提出预算修正案。
在省级以下情况稍微好些，上海市闵行区、浙江省温岭市等对人大预算修正权进行了积极探索。2008年12月上海市闵行区人大常委会通过了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，对预算草案修正案作出了详细规定。但是第一份真正意义上的预算修正案获得通过却是2012年的事，
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