在当年1月举行的闵行区五届人大一次会议上，钱天信代表领衔提出的《关于调整会议、课题等六项预算项目的修正案》要求将区级预算单位部门预算中涉及的会议、课题、调研、评估、咨询、培训等六项费用进一步压缩2.16%，该预算修正案经大会预算审查委员会审查后，最后获大会表决通过，结余的经费将调整到2012年度财政预备费中，在使用上向民生项目倾斜。这个预算修正案可能是中华人民共和国人大制度历史上的第一个（县级以上）预算修正案。但是在其后2013、2014年的人代会上，闵行区人大再没有人提出预算修正案。
对于多数地方人大来说，即使少数地方在预算监督条例中有预算修正的相关规定，但是也仅仅停留在文字上，从来没有实施过，人大预算修正权在我国还是个新鲜事物。
2、人大预算修正权面临的法律困境
虽然目前的《宪法》、《预算法》、《人大常委会监督法》等相关法律都没有明确人大可以提出预算修正案，但是也没有明确说人大不能对预算进行修正，这一法律上的空白可以从两个方面进行解读。一方面，人大对预算有审议权、批准权和监督权，预算只有经过人大批准才可以实施，这是宪法赋予人大的权力。从理论上来讲，人大的预算权力是非常大的，预算修正权是人大预算权力的一个组成部分，既然人大对预算具有审议权、批准权和否决权，预算修正权应是人大预算权力的题中之义，法无禁止即可为，因此即使相关法律没有明确规定，人大应该可以对预算进行修订，并且是没有限制的预算修正权。但是另一方面，在我国中央集权的传统领导体制下，涉及政治的很多改革如果没有中央的统一领导和部署，地方很难加以推进，法无授权即禁止，正是由于缺少上位法的指导，地方对推进人大预算修正权并不是很积极，因此，只有少数省份人大制定的预算监督条例中涉及到人大预算修正问题。
即使一些地方人大的预算监督条例明确了人大的预算修正权，但是由于缺少可操作性，在实践中几乎没得到实施过，使得人大对预算难以发挥实质性的影响。“大多数省份有关条款过于简单，实体性内容和程序性内容不具体、不明确，往往给实际操作带来较大的不确定性”11。有些地方人大关于预算修正权的规定非常简略，有的仅一句话，如1999年11月山西省人大常委会通过的《山西省预算监督条例》第十一条规定：在各级人民代表大会会议期间，各级人大财经委员会应当按照人民代表大会代表的审议意见对本级总预算和本级预算及上一年度预算执行情况的报告进行审查，向大会主席团提出审查结果的报告或者预算修正案。由于操作性不强，没有配套性措施，该省人大从来没有将预算修正权付诸实施过。
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高亮亮 闵行区诞生人大首例预算草案修正案[J]，上海人大，2012(2)：31-32。
张树剑 林挺近. 中国省级人大预算草案修正权的意义及法律基础[J]，复旦大学学报（社会科学版），2010（5）：94-100。
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3、人大预算修正权面临的能力困境
除了法律规定不明确外，人大自身能力的不足也是一个主要原因，这突出体现在即使一些地方人大制定了关于人大预算修正权的相关法律法规，但是也很少能落到实处，使得这一权力形同虚设。主要体现在以下几个方面：
（1）人大代表提出预算修正案的动力不足。人民代表具有广泛的代表性，这是我国人民代表大会制度的优点。但是，除了县乡之外，人大代表不是由选民直接选举产生的，而是由下级人民代表大会选举产生的，因此，人大代表不用直接向选民负责；即使在县乡一级，由于不存在竞选机制，人大代表与选民没有建立起直接的委托代理关系，对于很多人大代表来说，被选为代表只是一种荣誉，并没有向选民负责的压力和动力，未必会代表社会公众的利益对政府预算进行修正。另一方面，人大与政府的关系过于密切，在人大代表中党政官员的比例过高，人大常委会成为政府官员退职后重要去处之一，很多现职的党政官员也成为人大代表，这些人大代表提出预算修正案的动力就更加不足了，不会修正自己制定的预算。
（2）人大代表提出预算修正案的能力不足。除了少数人大常委会驻会委员及专职代表外，我国大部分人大代表都不是专职的，他们多是各行各业中的成功人士，都有自己的事业和繁忙的工作，不可能全身心投入到人大工作中去，很多人大代表只是“会议代表”，即使如此，人大开会的时候，人大代表缺席或者请假的情况也屡见不鲜。兼职代表制下，人大代表来自各行各业，知识层次差异很大，专业化能力非常不足，而预算具有很强的技术性，没有一定的专业知识是难以胜任的。由于多数人大代表甚至人大常委会组成人员缺乏必要的财政经济知识，有的可能对预算一无所知，难以读懂政府部门提交的预算草案，即使其想履行代表职责，但是让他们对预算能够提出专业性的修正意见，也是勉为其难。
（3）人大代表提出预算修正案的时间不足。虽然预算草案要提前提交人大常委会预算工作委员会进行初审和财政经济委员会进行预审，但是对于多数人大代表来说，仍只是在人大开会前才拿到预算，几乎没有时间进行调研和准备。我国人大会期较短，一年一度的全国人民代表大会会期一般不超过十五天，地方人代会只有几天，会上要讨论的问题非常多，而相较于政府工作报告，对预算的关注度要低得多，留给人大代表审查预算的时间非常少，最多不超过一天，甚至只有几个小时，面对厚厚一摞预算资料，很多代表反映根本没时间看完预算，即不但“看不懂”，而且“看不完”。大多数代表几乎没有机会对预算发表意见，而预算修正案的酝酿、提出和表决这一过程短时间内难以完成，因此即使有了相关规定，时间限制也使得其很难落到实处。
4、人大预算修正权面临的权力困境
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人大预算修正权涉及到人大的预算权力定位问题，是人大预算监督困境的一个缩影。改革开放以来人大预算监督改革主要在于落实《宪法》等现有法律框架已经赋予的权力，没有改变固有宪政框架下的权力结果，属于“制度内的权力成长”。虽然目前的人大预算审查监督机制和流程在形式上非常完善，但主要是程序性审查，无法对行政部门的预算提出实质性的意见，可以说是“形式至上，实质虚置”，在我国“议行合一”体制下，人大预算监督效力比很多议会制国家下的立法机构要弱得多。人大的这种预算权力定位似乎是有意为之的，因为按照我国目前的决策程序，预算在提交人大之前已先后经过政府常务会议和同级党委常委会讨论过了，人大只要在形式上完成审批程序就可以了。如果赋予人大预算修正权，人大有权改变党委已经讨论通过的预算案，这种“制度外的权力成长”将改变人大与党委之间的预算权力配置结构。特别是在党委书记兼任人大主人的情况下，人大预算修正相当于自己否定自己，这肯定是其不愿意看到的。
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四、强化人大预算修正权的对策建议
虽然目前的法律法规明确赋予人大及人大代表在预算审批和监督中拥有初审权、调研权、询问权、质询权、建议权、审议权、批准权等诸多权力，但是这些权力都不能取代预算修正权在预算审批环节中的重要性。“在当前中国式行政预算体制下，衡量各级人大‘钱袋子’权力大小的一个指标就是看其能否修改政府提交的预算草案”13。由于人大不能提出自己的预算，只能审查和批准行政部门提交的预算，在整体表决方式和我国目前的政治环境下，预算被否决的概率微乎其微，政府对人大的预算审批几乎没有多大的顾忌，使得人大预算审批流于形式，弱化了人大的预算监督效力。但是，随着对预算关注程度的提高，不能排除预算被人大整体否决的可能性，这将使得政府陷入极为被动的境地，这种情况在少数地方曾经发生过，最后不得不再次召开人大全体会议审议和批准政府修正后的预算。赋予人大预算修正权是实现人大预算监督从形式向实质转变必不可少的权力保障，只有这样人大在预算中才能掌握一定的主动权，改变目前的被动情况。人大预算修正权与我国目前的政治体制并不冲突，是以权力制衡权力的重要方式，有助于实现预算的科学性和民主性。应该采取措施改变目前人大预算修正权遇到的困境，将这一权力落到实处。
1、在《预算法》修订中明确人大预算修正权
目前在国家层面对预算修正权仍存在不同意见，虽然很多专家学者及人大工作者极力呼吁，但是一审、二审及三审的《预算法》修订稿中都没有涉及人大预算修正权问题，引起了强烈反响。基于我国目前的国情，赋予人大预算修正权比人大的预算否决权更具有实质意义，可以有效抑制政府
12 仁喜荣.地方人大预算监督权力成长的制度分析——中国宪政制度发展的一个实例[J],吉林大学社会科学学报，
2010（7）：88-96。
13 林慕华. 中国“钱袋子”权力的突破：预算修正权[J]，甘肃政法学院学报，2009（11）：144-149。
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不合理的预算收支行为，得到了诸多专家学者及人大工作者的支持。结合《预算法》的修订，在总结一些地方人大预算修正权实践的基础上，应该对人大预算修正权加以制度化和规范化，从而将人大预算修正权在全国加以推广。
预算修正权主要包括以下几个方面的内容；一是预算修正案的提出主体。各级人大应该既有共同点，又有所区别，如人大代表应该是提出预算修正案的主要主体，但是要求联名的代表数额应该与代表规模相适应，常委会、人大主席团、各专门委员会等是否可以提出预算修正案也应明确，修正案应在规定时间提出，且要符合所要求的形式要件和实质要件标准。二是预算修正案的审议。预算修正案议案被提出后能否列入大会议程进入审议程序，是要解决的一个关键问题。预算修正案直接提交大会表决也不太现实，可以规定预算草案修正案由大会主席团决定是否提交大会审议，或者先交由人民代表大会财政经济委员会提出审议意见，再由大会主席团审议决定是否提交大会审议表决，即是否进入表决程序的决定权在大会主席团。但是由于将决策权力交给主席团很有可能使得一些有益的修正案在此阶段就流产，还应该规定如果支持修正案的代表人数(绝对数或者相对数)达到一定标准，可以直接交付表决。三是预算修正案的表决。预算修正案经过审议程序，即进入表决程序。在大会表决时，先对修正议案的理由进行陈述，然后进行表决；如获通过，则要求政府部门按照修正案的要求修订预算；如未获通过，则此预算修正案将不再予以考虑。为了让政府有充分的修订预算的时间，预算修正案的表决应该提前进行，不应等到会议结束时与本级预算草案的表决同步进行，因为其是否能够获得通过存在一定的不确定性。
同时，各级人大常委会监督法等配套法律法规也应对人大预算修正权加以细化，增强其可操作性，使这一权力能够落到实处。条件成熟时，甚至可以通过修订《宪法》增强人大预算修正权的法律保障。
2、增强人大代表提出预算修正案的动力
世界上多数国家立法机构的代表都是由选民直接选举产生的，选民与立法机构代表具有较强的委托代理关系，立法机构代表要向选民负责。为了强化各级人大代表与社会公众之间的预算委托代理关系，在目前已经实现直选的县乡一级人大代表中应举行真正自由公正的选举，加强人大代表与选民的沟通，让选民真正了解人大代表的立场和主张，人大代表应主要是向选民负责的，有动力和压力代表社会公众监督和约束政府的预算收支，提出符合社会公众利益的预算修正案。在其他各级人民代表的选举中，根据我国政治改革进程，尽快逐渐实现全部人大代表的直选。同时，在各级人大代表中都要严格限制政府公务人员的比例，避免出现自己监督自己的情况。
3、提升人大代表提出预算修正案的能力
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尽快实现人大常委会的专职化和专业化。人大代表的专职化“不仅有助于实现人大代表从‘荣誉功能’向政治功能的根本性转变，而且能充分发挥人大代表的代议功能，推进我国的民主化进程。”
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专职代表制下，代表具有更高的素质，有利于发挥代表的个人能动性，也有利于提高议事效率和质
量。由于目前我国人大代表人数众多，受制于财力等约束条件，一步到位实现全体代表的专职化难度较大，率先实现人大常委会委员的全面专职化是国内多数专家学者的共识。同时，加强对人大代表的培训，提高人大代表预算审查监督的履职能力。此外，还应继续加强人大预算审查监督机构建设，将预算工作委员会提升为直接向人大负责的预算委员会，设立人大预算研究机构，为人大和人大代表做出科学的预算修正决策提供参考。
4、使人大代表有充足时间提出预算修正案
继续提前政府预算编制时间，人大会议前至少提前1个月将预算送交人大代表，使人大代表有充足的时间审查预算。与世界各国议会相比我国全国人大会期最短，如芬兰议会会期为4个月左右，日本、希腊为5个月左右，奥地利、法国、英国为6个月左右，德国为25周左右，美国约9个月（1年内）左右，印度国会每年也不少于4个月。应增加人大会期，全国人大每个会期延长到20 天左右，地方各级人大每个会期延长到10-15天左右，恢复预算报告在人代会上的宣读程序，淡化对政府工作报告的审议，增强对预算报告的审议，将政府的大政方针通过政府预算体现出来，使预算成为人大审议的重点，以预算来约束政府的政策，改变政府政策与预算相脱离的问题。
当然，允许人大对政府预算提出修正案，并不等于人大对预算就拥有了绝对的权力。多数专家都赞同，在赋予人大预算修正权的同时，必须从制度安排上对人大的预算修正权进行限制，以抑制政府支出的膨胀。如规定预算修正不得变更现有法律，无论是增额还是减额修正，都不应该包括对税收收入的修正，因为税收法定原则要求征税必须以具有稳定性的税收法律为依据。人大的预算修正权原则上应该限制在支出的减额修正方面，禁止新设科目形式的增额修正。如果有人大代表提出支出方面的增额修正，则必须同时提出相应增加收入或减少其他支出的具体方案，也就是说，实行的是有限制的预算修正权，不得突破预算草案原有的收支平衡。
总体来看，人大预算修正权有扎实的理论基础，也有很多成功的经验可供借鉴。完善我国人大预算监督制度是一个系统工程，需要各方面的共同努力，人大预算修正案是这一工程的一个重要组成部分，2012年的闵行区人大预算修正案虽然前无古人，但是一定后有来者。尽快改变目前人大预算修正权面临的强理论和弱实践之间的困境，对于提高人大预算监督效力具有重要意义，有助于把
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蓝夏怡. 人大代表部分专职化——人大改革的一中探索[J]，中国集体经济，2011（25）：43-44.
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政府关进公共预算笼子。
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作者信息
魏陆，上海市华山路1954号上海交通大学国际与公共事务学院，邮编：200030 电话：13916048160； 电子邮件：wwweilu@sjtu.edu.cn
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魏陆. 加强我国预算监督研究——把政府关进公共预算笼子里[J]，上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012（4）：30-38。
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