中国绿色经济的制度困境与制度创新
李宁宁
2012-3-13 14:26:08 来源：《现代经济探讨》
内容提要：绿色经济作为生态经济协调发展的可持续经济使全球在面临金融危机、气候变化以及资源短缺等严重危机的时刻看到了曙光，而社会政治制度安排对绿色经济的发展起着关键的作用。文章从管理体制、管理模式以及制度供给三个方面分析了中国绿色经济所面临的制度性困境，并提出通过制度创新，创新管理体制、管理模式以及治理工具，才能加以解决。
关键词：绿色经济 制度困境 制度创新
21世纪以来，世界发展受到了来自金融危机、气候变化以及资源短缺的严重挑战，实现传统的、以经济增长为核心的发展模式向以经济与资源环境协调发展为核心的绿色发展模式的转变，日益受到国际社会的广泛关注（Ekins，2000；联合国开发计划署，2002；UNESCAP，2008；OECD，2009）。2008年联合国环境规划署提出了发展“绿色经济”的倡议，呼吁推行“全球绿色新政”①（UNEP，2008），实现“绿色复苏”，美国、欧盟等发达国家纷纷出台相应的经济刺激计划以促进经济的绿色转型，中国、俄罗斯、巴西等发展中国家也主动调整产业布局，积极规划新兴产业，“绿色经济”已经成为实现可持续发展的战略选择。
一、绿色经济
英国环境经济学家皮尔斯在1989年出版的《绿色经济蓝图》②一书中首次提出“绿色经济”这一概念，在“绿色经济”的标题之下，对经济与环境的相互作用以及环境经济政策进行了探讨，“绿色经济蓝图从环境的角度，阐述了环境
保护与改善的问题”（皮尔斯，1995）。此后，绿色经济由于人类发展共同面临的日趋严重的资源环境问题而受到越来越多的关注。
以皮尔斯为代表的环境经济学家所倡导的绿色经济是一种自然环境与人类自身“可承受的经济”，一种从社会及其生态条件出发，不会造成社会分裂和生态危机，不会导致自然资源耗竭而使自身发展变得不可持续的经济。在这一绿色经济模式下，着重于环保技术、清洁生产工艺等众多有益于环境的技术的发展，强调通过有益于环境或与环境无对抗的经济行为来实现经济的可持续增长。
然而，环境经济学家对于“绿色经济”的诠释被认为是“浅绿色的环境发展观”，“它是建立在环境与发展相互分离的基础之上，视生态环境为经济增长的外生变量；其思想基础是人类中心主义，认为保护资源环境，归根结蒂是为了人类的生存与发展，把实现人类自身利益作为保护资源环境的出发点和归宿”（方时姣，2010），因而，它试图通过一系列技术与手段克服工业文明带来的环境污染、资源枯竭等严重问题，促进工业文明的高度发展。
人类文明经历了原始文明、农业文明与工业文明。工业文明的高度发展使人类面临资源枯竭、环境污染的严重威胁，全球性的生态危机清楚地向我们表明地球已没有能力继续支持工业文明的发展，必须开创一种新的文明形态来替代现有的文明，使人类的生存得以延续，这就是生态文明。工业文明强调对自然的征服，并把人对自然的征服推到了极致；生态文明则强调人的自觉与自律，核心是人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融。如果说与农业文明相联系的是黄色经济，与工业文明相联系的是黑色经济，那么，与生态文明相联系的则是绿色经济。因此，绿色经济是生态文明之下的新的经济形态，它“建立在自然、人、社会有机整体发展的基础之上的，视生态环境为经济发展的内生变量；其思想基础
是人类中心主义和生态中心主义的辩证综合，认为保护生态环境、建设生态文明，既是为人类的生存发展，又是为自然生态系统健康发展，实现人类自身的利益和自然的利益，都是人类生态实践的出发点和归宿”（方时姣，2010），是“可持续经济的实现形态和形象概括。它的本质是以生态经济协调发展为核心的可持续发展经济”（刘思华，2001）。
雅格布斯、波斯特尔等人在阐释绿色经济的时候提出，在传统经济学三种生产基本要素———劳动、土地及人造资本之外，应当再加入一项社会组织资本，并将其它三项资本修订为人类资本、自然资本和人造资本，他们的社会组织资本则是指社区、商业团体、工会以及国家的法律、政治组织，乃至国际的环保条约等（Jacobs＆Postel，et，1990）。他们将社会组织资本作为生产的基本要素，突出了其在绿色经济发展中的重要作用。实践表明，社会组织资本，尤其是社会政治制度安排对绿色经济的发展起着关键性的决定作用。
进入2000年以来，中国先后提出走新型工业化道路、坚持科学发展观、建设节约型社会、建设创新型国家、建设生态文明等，并出台了一系列促进绿色经济发展的政策，但体制的矛盾与冲突、管理模式的陈旧以及制度供给不足与缺失，使得绿色经济的发展仍然面临着极大的制度困境。
二、中国绿色经济的制度困境
1．体制性困境
改革开放以来中国社会管理体制进行了一系列重大改革，社会管理国家化解体，进入到社会管理行政化，目前社会管理社会化开始纳入中心议题，但计划经
济时代形成的条块分割的体制框架结构并未发生大的改变，而从中央集权到中央集权与地方分权相结合的转变，又因为缺乏相应的制衡机制，带来中央政府对地方制约力的削弱。
条块分割、各司其职的行政管理体制在应对部门专属性问题时卓有成效，而对解决需通力合作才能加以解决的问题则显得力不从心。“绿色经济”涉及到多个部门，但在目前的管理体制下，各部门只关心各自的局部问题，相互之间缺乏协调与合作的意识与精神，造成“政出多门”，不同部门出台不同的政策，不仅缺乏系统性、完整性和具体化，而且在内容上相互重叠，缺乏衔接、协调和配合，甚至相冲突。在部门壁垒之下，各部门自成体系，各自为战，资源不共享，导致内部决策、规划和政策的制定、技术开发以及科学研究的分散性、封闭性和重复性，大大提高了整个国家宏观运行的成本，降低了管理的效率和效能。同时，绿色经济的发展需要多部门的共同推动，部门间的“协调难”还容易导致“管理真空”。
与条块分割相对应的是部门职能交叉重叠，条块分割并未厘清各部门职能，如自然资源和环境管理，涉及到国土、环保、水利、农林等多部门，造成不同自然资源或生态要素（水、土地、植被等）及功能被分而治之，甚至形成同一种资源或生态要素也被多个部门分割成片的基本格局（王毅，2010），这不仅割裂了生态环境的整体性，且导致有关部门为强化自身利益，“以法争权”，“国家利益部门化，部门利益法制化”，使得立法过程带上强烈的部门特色，容易与其他法律或部门规定产生冲突，部门协调难度进一步加大。
政府主导下的公共政策效果往往受府际关系的影响，表现为政府内职能部门的管理冲突和地方与中央政府的利益博弈（苏立宁、李放，2010）。除了条块分
割带来的职能部门协调难度大而外，中央对地方在资源环境保护与发展绿色经济方面的制衡机制尚未建立，对地方政府缺少有效的监督与强有力的问责机制，同时，在经济增长优先的背景下，对地方政府的考核主要还是GDP，资源环境绩效未能真正纳入考核范围，使得地方政府只顾上项目，贪大求快，对高污染高能耗企业敞开大门，以牺牲资源环境代价换取政绩，忽视了环境保护、资源节约、新能源开发等政府职能，使中央的“绿色经济”政策在地方上难以实行。
2．管理模式的困境
在绿色经济的决策机制与管理模式上，沿袭了中国计划经济体制所特有的自上而下的官僚体制特点，单方面强调政府的作用。作为一项公共政策，绿色经济直接关系到政府、公民、企业、第三部门等社会各方面，如果政府作为唯一的政策、计划和方案的制定者，将缺乏公平和效率的考虑，不能反映社会各方面利益诉求，影响了政策的有效性和可接受性，并由于脱离实际，导致目标过高而难以实现或过度管理以达成目标，或目标过低无法真正推动绿色经济的发展。此外，政府还作为绿色经济的投资主体与执行主体，不仅制约了绿色经济发展的内在动力，影响了社会各方参与的积极性，而且无法在执行过程中发挥网络治理的优势，在政府失灵的情况下，缺乏替代性的政策执行主体。
实行环境与发展综合决策是经济“绿色化”，促进绿色经济发展的重要举措。我国1994年就在《21世纪议程》中提出：“建立有利于可持续发展的综合决策机制”，1998年国家环保总局进一步将建立环境与发展综合决策制度、监督和共管、环保投入、公众参与等4项制度列入《全国环境保护工作（1998－2002）纲要》，2001年《国家环境保护“十五”计划》更是强调，要“建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展”，“进一步建立环境与发展综合决策机制”，并“探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策做到规范化、制度化”。但是，由于缺乏具体的要求、制度保障和可操作的审查程序，环境与发展综合决策至今仍停留在指导方针及政策宣告层面（万劲波，2000），环境保护难以纳入社会经济发展的决策过程，在地方政府的政绩冲动下，掠夺式发展依然畅行无阻。
公众参与是现代公民社会实行社会管理的重要手段，在绿色经济发展中同样不可或缺。但在自上而下的决策与管理模式之下，公众参与的重要性并未引起有关方面的关注，尽管近年来也倡导公众参与，但公众并未被赋予参与决策和发挥监督作用的权力和途径，对公众参与只有原则性的规定而无具体的可操作的制度，公众参与的激励与保障机制尚未建立，加上信息的公开程度不高，公众的参与意识与权利意识薄弱，造成公众参与的范围与规模都非常有限，难以有效地监督和制约政府的决策行为。
3．制度供给的困境
制度供给不足导致绿色经济发展在制度层面上得不到有效支持。现有的国民经济核算体系、价格体系、税收体系、财政金融规制等经济制度和部分宏观产业政策仍服务于传统经济发展模式（刘世昕、解振华，2005），在国家层面上，缺少一个从总体上对发展绿色经济进