本轮国际金融危机凸显了主权资产负债表的重要性，因此，本文侧重编制的只是中国主 权(sovereign)资产负债表。主权资产负债表不同于国民（national）资产负债表，后者是国民 经济所有部门资产负债的加总合并，而前者只是与政府或\主权\相关部门资产负债的加总 合并。7 需要指出的是，在标准的分部门资产负债表中，一般都没有主权资产负债表（通常 只有政府资产负债表）。本文提供的主权资产负债表是一个加总，它包括了政府（中央与地 方）、国有或国有控股金融机构（包括央行）、非金融国有企业这几个部门，相当于广义的政 府资产负债表。主权资产负债表中的主权资产是指政府拥有或控制的资产，包括其它可动用 的资源；主权负债是政府的直接负债以及隐性担保所产生的或有负债。
主权资产负债表很大程度上是与私人部门资产负债表相对的，因此，这里不包括纯粹的 私人部门。首先，居民部门不含在内。因为，对于居民部门的资产，政府不可直接动用（尽 管不排除战时或其他特殊时期的征用），并且，对应地，政府一般也没有义务承担居民负债偿还责任。其次，私人企业部门不含在内，因为，私人企业部门的资产不可由政府直接掌 控，因而其负债也不应由政府承担。尽管私人部门的危机会蔓延到政府部门（如美国的次贷 危机），从而可能会恶化主权资产负债表，但私人部门本身并不直接进入主权资产负债表。 基于前述界定，我们认为，中国的主权资产主要包括六项，即：国有经营性资产、国有 非经营性资产、政府所拥有的资源性资产、对外主权资产、全国社会保障基金国有资产、政府在中央银行的存款。中国的主权负债也主要包括六项，即：中央政府的债务（内债和外债）、\准国债\（各政府部门和政策性机构所发行的有财政担保的债券）、地方政府债务、国有企业债务、以金融不良资产及其转化形式存在的或有负债、以隐性养老金债务为主的社会保障 基金缺口。下面，我们首先讨论数据来源和估算方法，再分别对主权资产和主权负债的各组 成部分进行分析、估算和加总，获得主权资产/负债的时间序列数据，在此基础上，编制出2000-2010 年的主权资产负债表。
（一）数据来源与估算方法 主权资产负债表的编制涉及到大量的数据。迄今为止我们还没有公开发布的主权资产负债表，很大程度上受制于数据的可获得性。为编制 2000-2010 年中国主权资产负债表，我们充分利用现有的各方面统计资料，并对有些无法直接获取的数据进行了估算。这里分别就主 权资产/负债各组成部分的数据来源和估算方法做出说明。
1．关于国有经营性资产 国有经营性资产包括非金融企业国有资产和金融企业国有资产。其中，非金融企业国有（总）资产是将国有企业国有资产总额与国有企业负债相加得到，数据来自相关年份的《中 国财政年鉴》。需要说明的是，这里国有企业国有资产总额实际上是国有权益的概念。在国有企业所有者权益总额（即净资产总额）中，除了国有权益外，还包括其他所有者的权益（如 在合资、合作和股份制国有企业中的外商和港、澳、台商、集体企业或个人所有者的权益）， 需要予以扣除，由此得到的国有企业中的国有权益，才是政府真正能够支配和动用的资产。 当然，从动态的角度看，国有企业运营过程中所产生的不良资产也需要从国有权益中扣除。 也就是说，政府实际可用于清偿债务的资产规模可能要小于现存的国有权益规模。
国有经营性资产中的金融企业国有资产的数据，是根据财政部和《中国金融年鉴》的有关资料测算的。其中，2009、2010 年的数据是根据财政部提供的中央金融企业和地方金融 企业资产负债表，分别计算获得中央金融企业和地方金融企业的国有资产，并作了加总。需 要说明的是，考虑到中央金融企业中其他国有法人的权益已基本上体现在非金融企业国有资 产中，我们做了剔除，得到归属财政部（包含汇金公司）的国有资产。而在地方金融企业国 有资产中，有的也已经体现在非金融国有企业的资产负债表中（从现实经验来看，地方金融 企业国有资产中有较大一部分属于国有企业法人），但由于缺乏进一步的数据，无法测算地 方金融企业国有资产中非金融国有企业占有的比例，因此无法进行剔除，这里特别指出。
由于 2000-2008 年的数据无法直接计算得到，我们做了估算。其中的核心步骤是基于财 政部和《中国金融年鉴》披露的有关资料，获得金融业的所有者权益数据。根据 2009 和 2010 年财政部数据的平均值，中央与地方金融企业的权益占比分别为 56%和 44%，归属财政部 的国有资产占中央金融企业所有者权益的 60%，地方金融企业的所有者权益中有 40%是国 有资产。从经验上判断，这一比例近年来大
体保持稳定。在前述所有者权益估算的基础上，我们按照这一比例分别计算中央金融企业和地方金融企业的国有资产情况，再进行加总得到 金融行业的国有资产。
在上述国有权益的基础上，再加上政策性银行金融债，得到金融行业国有（总）资产。
2．关于国有非经营性资产 国有非经营性资产，即行政事业单位国有资产的数据，来自相关年份的《中国会计年鉴》。
3．关于政府拥有的资源性资产
这里，我们重点是对国土资源的价值进行了估算。在此，我们参考了World Bank（2006） 的研究思路。基本方法是将国土资源（不含油气矿产资源）的现时总价值理解为未来一定时 期从国土资源中获取的净产出（即总收益扣除成本费用，亦即资源租金）的折现值之和。由 于数据所限，此处未对耕地、草地、森林等不同资源收益进行详细的分类计算，而仅以笼统
的\农林牧渔业总产值\代替，并统一采用 40%为租金率8。此外，同World Bank（2006） 一样，本文选择采用了 25 年折现期（约一代人），因而将折现率定为 4%。
4．关于对外主权资产
作为对外主权资产的储备资产数据，2004-2010 年直接来自国际投资头寸表，2000-2003 年根据 2004 年国际投资头寸表和相关年份国际收支平衡表推算。然后我们根据各年度人民 币汇率年平均价，将美元数据折算成人民币数据。
5．关于全国社会保障基金国有资产
数据来自 CEIC 和全国社会保障基金理事会相关年度财务报告。 6．关于政府在中央银行的存款 数据来自货币当局资产负债表。 7．关于中央政府的债务
其中，中央财政国内债务余额的数据，2000-2004 年来自 CEIC；2005-2010 年来自《中 国统计年鉴》（自 2006 年实行国债余额管理后，开始正式披露中央财政国内债务余额情况）。
中央政府的债务中，主权外债的数据来自国家外汇管理局。基于我们将在下文中论及的宽口径主权外债的定义，2000 年的数据为国务院有关部委、国内银行和非银行金融机构、 中外资企业借入的外债总和；2001 年的数据为国务院部委、中资银行和非银行金融机构、 外资金融机构、中外资企业借入的外债总和；2002-2005 年的数据为国务院部委、中外资银 行和非银行金融机构、中外资企业借入的外债总和；2006-2010 年的数据为国务院部委、中外资银行、中外资企业借入的外债总和。然后，我们根据各年度人民币汇率年平均价，将美 元数据折算成人民币数据。
8．关于\准国债\（各政府部门和政策性机构所发行的有财政担保的债券） 这里我们重点考察了政策性银行金融债，数据来自 CEIC。
9．关于地方政府债务
2010 年的数据综合了审计署和银监会的资料；2000-2009 年的数据根据审计署 2011 年 6月发布的《全国地方政府性债务审计结果》中地方政府性债务余额增长率变化数据进行推算。
10．关于国有企业债务 这一部分的数据，来自相关年份的《中国财政年鉴》。需要指出的是，在地方国有企业中，相当程度上包括了地方政府融资平台这一有政府背景的实体。因此，在并表加总时，我 们作了必要的调整以防止交叉重复。具体来说，2010 年国有企业债务的数据，是扣除了审计署正式披露的地方政府融资平台债务的数据。
11．关于以金融不良资产及其转化形式存在的或有负债 首先是银行不良资产，各年的数据来源和计算方法如下：2000-2001 年为四大国有商业银行银行不良资产的情况，2000 年来自各行年度报告加总（其中，农行不良资产率数据未 反映在年报中，是根据该行 2006 年和 2000 年间不良资产率变动幅度的有关数据推算的）；2001 年根据中国人民银行《2002 年货币政策执行报告》以及银监会 2003 年上半年工作报告中的有关数据推算。2002-2003 年为主要银行业金融机构不良资产的情况，包括国有商业银 行、政策性银行和股份制商业银行；2004 年为主要商业银行不良资产的情况，包括国有商 业银行和股份制商
业银行；2005-2010 年为商业银行不良资产的情况，包括国有商业银行、 股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行。2002-2010 年的数据均来自银监会。
其次是处置银行不良资产形成的或有负债。这大致分为几个时段：2000-2003 年的数据， 反映的是 1990 年代末四家资产管理公司通过发债和人民银行再贷款，接受工、农、中、建、 国开行不良资产政策性剥离的情况。2004 年的数据，主要反映的是中、建、交行可疑类、 损失类贷款商业性剥离，以及中、建行损失类资产核销的情况；另外也包括人民银行以票据 方式等额置换中行和建行一部分不良资产的情况。2005-2007 年的数据，反映的是工行、上海银行不良资产商业性剥离、农信社央行票据和再贷款，以及央行再贷款资产损失的情况。
2008-2010 年的数据，反映的是通过人民银行免息再贷款等额置换以及农行与财政部建立\共 管基金\的方式，剥离农行不良资产（包括可疑类贷款、损失类贷款和非信贷资产）的情况。
12．关于以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口 这部分的数据我们没有自己估算，直接借鉴有关权威机构的估算，取平均值得到。
（二）主权资产分析
1．国有经营性资产 经营性国有资产是国家作为出资者将资源投入生产经营、以获取利润作为目标的资产。按照企业的经营属性，这部分国有资产等于非金融企业国有资产加上金融企业国有资产。
非金融企业国有资产是国有经营性资产的主体。至 2010 年底，中央非金融企业（含国 资委监管企业和中央部门管理企业）国有资产为 9.3 万亿元，地方非金融企业国有资产为9.2 万亿元。非金融企业国有资产合计为 18.5 万亿元。再加上国有企业的负债总额，非金融 企业国有总资产为 59.1 万亿元。
金融企业国有资产主要指国家对金融企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依 法认定为国家所有的其他权益。根据我们的估算结果：2010 年中央金融企业国有资产 2.2 万亿元，剔除中央金融企业中其他国有法人的权益，归属财政部（包含汇金公司）的国有资产 2 万亿元。地方金融企业国有资产 1 万亿元。全国金融行业的国有资产为 3 万亿元。再加 上政策性银行金融债，金融企业国有总资产为 8.2 万亿元。
2．国有非经营性资产 非经营性国有资产是指行政单位和事业单位所占用的国有（公共）财产。作为政府履行公共行政和公共事务职能的支撑，这部分资产是各个国家主权资产的组成部分。就中国而 言，考虑到政府的规模特征，这部分资产在国家主权资产中占有相对突出的地位。截至 2010年底，全国行政事业单位的国有资产总额达到 7.8 万亿元。从资产内部构成看，固定资产占 有相当比重。2010 年行政单位和事业单位的固定资产占资产部类的比重分别为 46.3%和
39.4%。这在一定程度上决定了国有非经营性资产的流动性相对不足。同时，由于这部分资 产具有专用性，其市场不存在或不发达，导致其可变现净值可能低于账面价值或评估价值（张 国生，2006）。因此，在进行财政风险分析和匡算偿债资源时，行政事业单位非经营性资产 的这种特殊性，需要引起注意。
3．政府所拥有的资源性资产 主要指由国家法律规定属国家所有的经济资源，如国有土地、森林、矿产、河流、海洋等。我们按照前述说明的方法，估算出 2000 年中国国土资源总价值为 15.9 万亿元（当年价）。 作为参考，World Bank(2006)按照林木资源、非木森林资源、耕地、牧场、以及保护区（protected areas）分类估算了 2000 年中国国土资源合计总价值为 2.16 万亿美元，以当年比价约合 17.8 万亿人民币，两者差距不大。依据同样的办法，我们估算出 2010 年全国国土资源总价值为44.3 万亿元。我国《宪法》规定：\城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规 定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。\这 就意味着集体所有的土地，不属于国有资产。但通过法律程序变更，如对土地实行征收或者 征用，则集体所有的土地变更为城市土地，也进入资源性国有资产的范畴。因此，44.3 万亿 元的国土资源估值可视作国有土地资源性资产的最大值。
当然，中国资源性资产的变现形式比较特殊，由于不允许出售所有权，只能转让开发使用权，因此，资源性资产的收益主要体现为使用权转让收入，纳入政府公共收入体系。以2010 年为例，国有土地使用权出让金收入达到 2.8 万亿元，占到政府性基金收入的 82%。
4．对外主权资产 从国际投资头寸表可以看出，中国的对外资产主要包括对外直接投资、证券投资、其他投资与储备资产四项。而作为对外主权资产的主要是国际投资头寸表中由官方持有的储备资 产。中国储备资产规模从 2004 年的 6186 亿美元增加到 2010 年的 29142 亿美元，对外主权资产的积累非常快。
5．全国社会保障基金国有资产 全国社会保障基金是中央政府集中的国家战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产等构成。截至 2010 年末，全国社保基金权益 7809.18 亿元。 此外，全国社会保障基金理事会受做实个人账户试点省（自治区、直辖市）委托管理的个人 账户资金及其投资收益，即个人账户基金权益 566.40 亿元。两者相加，全国社会保障基金理事会管理的基金权益总额为 8375.58 亿元。需要指出的是，全国社会保障基金国有资产与 前述非金融企业国有资产和金融企业国有资产可能存在着重复核算。因为在国有股减持或转 持的过程中，实际只涉及履行出资人职责的部门调整，即由国资委或财政部调整为全国社会 保障基金理事会，前述非金融企业国有资产和金融企业国有资产并未发生实质性转移。当全 国社会保障基金再将该部分资产进行统计时，将可能产生重复计算。
6．政府在中央银行的存款 这主要反映在央行的资产负债表中，主要是指各级财政国库开设在中国人民银行国库单一账户上的财政国库存款，即在国库的预算资金（含一般预算和基金预算）存款，包括中央 国库存款和地方国库存款。国库存款与其它财政存款（未列入国库存款的各项财政在商业银 行的预算资金存款以及部分由财政部指定存入商业银行的专用基金存款等，作为银行存款体 现在行政单位的资产项中）共同构成财政性存款。它是各级财政部门代表本级政府掌管和支配的一种财政资产。2010 年底，政府在中央银行的存款达 2.4 万亿元。 我们分别对以上各类主权资产进行估算并加总，获得 2000－2010 年的中国主权资产及构成（见图 1）。从中可以看出，相对于其它资产，非金融企业国有资产以及储备资产的增 长非常迅速。
图 1
中国主权资产的规模与构成（亿元）
资料来源：课题组估算。
（三）主权负债分析
1．中央政府的债务（内债和外债）。
截至 2010 年底，中央财政国内债务余额 66987.97 亿元；国务院部委借入的主权外债余 额 387.9 亿美元，以当年汇率平均价计算，折合人民币 2625.9 亿元。与此同时，中外资银行、中外资企业等私人部门借入的外债余额 2988.4 亿美元，折合人民币 20230 亿元。这些私人部门的对外债务通常情况下应由债务单位来偿还，不过，一旦发生资金不足难以偿还的状况， 就需要由政府动用预算来兜底。因此，我们认为，也有必要将其纳入主权外债的统计之中。 这样，国外债务余额共计 3376.3 亿美元，折合人民币 22855.9 亿元。
2．\准国债\，指各政府部门和政策性机构所发行的有财政担保的债券，如政策性金融债等。 政策性银行发债虽然是市场行为（其发债规模和定价根据其自身资信确定，所筹资金也是市场化运用），但是以国家信用为依托。因此，如果风险控制不力，或受到国内外经济金 融冲击而贬损，这部分债务可能最终转化为主权债务，因此，这些债务应视作公共部门的或 有负债。2010 年，政策性银行金融债余额 52363.16 亿元。
3．地方政府债务。
主要包括两部分。一是近年来各方面比较关注的地方政府融资平台债务。根据国家审计 署的统计，2010 年底地方政府性债务余额中，融资平台公司举借的为 49710.68 亿元。但国 家审计署统计的地方政府融资平台债务，只包括地方政府正式介入的债务，对于非正式融资 担保而产生的债务则没有计算在内。因而国家审计署的统计很可能低估了地方政府融资平台的债务规模。在这方面，银监会对地方政府融资平台债务的界定要相对宽泛。其基本做法， 是把地方政府支持的非正式担保的项目也计算在内。根据银监会的估算，地方政府债务总额 为 9 万亿元。二是非融资平台公司的地方政府债务。举借主体涉及地方政府部门和机构、经 费补助事业单位、公用事业单位和其他单位。根据国家审计署的统计，这部分债务合计为57464.23 亿元。上述两部分总计，地方政府债务接近 15 万亿元。这与中国人民银行估算的14 万亿元地方政府债务规模比较接近。
4．国有企业债务。 从理论上讲，国有企业是自主经营、自负盈亏的法人主体和经济实体，因此其债务应由企业自己来承担。但是，从出资人的角度看，政府与国有企业间存在着割不断的联系。从法 理上说，当国有企业不能偿还债务的时候，财政就不得不按照其出资比例承担起企业清偿债 务的责任。而且，从社会稳定的角度出发，政府也会对国有企业进行一定的救助，承担最后 支付人角色。如此，将国有企业债务视为政府的或有债务是合理的。
截至 2010 年底，全国国有企业负债总额 40.6 万亿元，其中中央国有企业负债 20.8 万亿 元，地方国有企业负债 19.8 万亿元。在中央国有企业中，中央管理企业负债 14.8 万亿元， 中央部门管理企业负债 6 万亿元（这里包括社会上比较关注的铁道部负债 1.89 万亿元，含 贷款 1.25 万亿元，以及铁路短期融资券、中期票据以及铁路建设债券等债务融资工具约 6000 亿元）。如前所述，地方国有企业与地方政府融资平台的负债数据存在重叠，我们在处理时 进行了剔除。
5．以金融不良资产及其转化形式存在的或有负债。 这主要包括银行不良资产和其它金融机构（如证券公司和保险公司）不良资产，以及处置银行不良资产形成的新形式的或有负债。从商业银行现有的不良资产看，2010 年银行业 五级分类不良贷款总额共计 4336 亿元。当然，不良贷款中除了损失类贷款，次级类和可疑 类贷款中有一定比例是可以收回的，因此实际的不良资产规模要小一些。银行处置其不良资产可有很多方式，包括剥离和核销不良资产、注资、发行特别国债、
央行票据和再贷款以及吸引财务投资者等。但是，无论如何处置，无非只是不良资产发生了 形式上的变换，绝不意味着它们已经消失（如由商业银行的不良资产变成了央行的不良再贷 款）。因此，银行不良资产的一部分仍然作为主权负债存留着，另一部分则转化成了其它形 式的或有负债。1999 年以来，包括四家国有商业银行和国家开发银行政策性剥离不良资产，2003-2008 年四家国有商业银行股份制改造财