上海交通大学MPA学位论文 上海市公安局静安分局公众满意度测评研究
序及不法侵害相关安全问题的感受评价。但是，实践中发现，公众安全感往往与贫富程度、生活状态、认识水平等因素密切相关，因此，应当把公众安全感摆在更加广义的范围来理解和考量。公众满意度是指在对公安工作有一定了解的基础上，对公安机关的满意程度，是对公众心理状态的量化与测量。是指公众的感觉状态水平，这种水平是公众对公安机关提供的公共安全产品与服务所感知的绩效与公众的期望值进行比较的结果，得到的是一种对社会发展以及政府服务能否满足自身需求的主观评价，它是对公众满意程度的一种度量。①
二、研究背景及意义
20世纪80年代以来，世界各国特别是发达国家深深感到原有以官僚制为基础的政府管理模式越来越不能适应全球化、信息化和民主化的浪潮冲击。随着新公共管理运动的不断深化，西方发达国家相继进行行政改革，并迅速波及到发展中国家。这场改革尝试借鉴经济领域，企业管理的成功经验，提出了企业家政府、参与式政府、减少规制政府等模式，强调标杆管理、顾客导向和公共管理领域的竞争，一系列改革措施和制度安排，提升了顾客（公众）在公共管理中的地位，凸显了政府的服务功能和公务员的服务精神。提高了公共管理的效率、效益和效能。但是，2008年的美国次贷危机引发的全球金融危机以及2009年欧洲的债务危机再次警示各国政府，公共管理和公共服务中，监管职能的不可或缺性。政府不仅仅要提高效率，更要讲求效果，体现公共利益、维护公共安全、主持社会公平，只有这样才能体现民众意愿，取得民众的支持和信赖。
新公共管理理论对我国转变政府职能，引入市场竞争机制，借鉴工商管理的先进经验、原则、方法技术，提高政府工作效率，增强公务员的管理水平和服务意识，重塑政府与社会的关系，实现由传统的行政管理模式向现代公共管理模式的转变，具有重要的理论价值。我国在公共管理改革实践的过程中，逐步提出了建设服务型政府的目标。各级政府和诸多部门都积极开展了以公众满意为导向的绩效评估，努力体现了以民为本，为民服务的精神，取得了很大的进步。但是，我国作为一个经济高速发展、利益结构深刻调整、贫富差距日益扩大、社会矛盾复杂多变的社会主义发展中国家，虽然有自身的制度优势和特点，但是行政管制和公共服务的矛盾却日益显现。如何正确定位政府职能、深化改革措施、完善和
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王光，《公安工作评价的技术与方法》，[M]北京，中国人民公安大学出版社，2009:156-168
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健全公众的利益诉求表达机制和政府绩效评估机制，更好地体现“立党为公、执政为民”的宗旨本色，是摆在中国共产党和我国各级政府面前的一个重要课题。
近十年来，随着中国改革开放的不断深化，一方面群众对政府的期望越来越高， 另一方面改革的难度也越来越大。在这样的大背景下，中国也越来越重视公众评议政府绩效，特别是党中央、国务院提出“立党为公、执政为民”、“科学发展观、正确政绩观”等新理念后，各地政府纷纷探索公众评议政府绩效的方式。迄今为止，北京、上海、广东、江苏、浙江、辽宁、河北、福建、湖南、湖北、河南、云南、新疆等大部分地区的许多市区都开展过不同形式的公众评议政府绩效活动，公众满意度测评就是其中一个重要的方式。①
公安机关作为一个拥有行政执法和刑事司法权的政府部门，本身具有公权力大、公益性强、公众关注度高的特点，在接受公众满意度测评中更是首当其冲，压力巨大。在接受测评的过程中，基层公安机关规范执法、服务公众的意识和能力不断加强，同时，也面临着利益冲突、行政管制与服务公众的矛盾，出现了公众期望日益提高、执法管理力度削弱等弊端。因此，从基层公安机关执法工作和接受公众满意度测评实践中体会到，研究和改进现有公众满意度测评方式方法，对改进公安工作、维护公共安全、体现公共利益、彰显社会公平具有十分重要的现实意义。
第二节 国内外研究现状
一、顾客满意度的理论渊源及国外理论模型研究现状
公众满意度测评属于绩效评估的范畴，是源于工商管理中顾客导向的质量管理。Oliver(1980)认为，顾客满意度主要是由顾客的三类评估决定的：一是顾客对自己的消费结果的总体印象，即顾客对本次消费的利弊评估，以及顾客由此而产生的情感反应，如高兴、悲伤等；二是顾客对产品和服务的比较结果，即顾客对产品和服务的实绩与某一标准进行比较，判断实际是否符合或超过自己的比较标准；三是顾客对自己的消费结果的归因，即顾客认为谁应对自己的消费结果负
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邓国胜、肖明超等《群众评议政府绩效理论、方法与实践》，[M]北京：北京大学出版社，2006：5
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责。① 随着公共部门绩效评估和公众满意度测评研究实践的深入，世界上许多国家都开发了用以评价公共部门公众满意度的相关测评模型和方法，如瑞典的顾客满意度晴雨表指数（SCSB）测评模型、德国的DK测评模型、欧洲顾客满意度指数（ECSI）测评模型等等。但运用得最广泛的却是美国学者提出的（ACSI）模型方法。 二、我国顾客满意度和公共服务公众满意度理论研究现状
我国系统地对满意度进行研究起步较晚，特别是对政府服务的公众满意度测评的研究起步则更晚。1998年，国家质量监督检验检疫总局委托清华大学经济管理学院组织开展中国国家用户满意度指数（清华模型）的研究工作，建立起了清华的清华模型模型，从此才拉开了系统研究满意度的序幕。清华的清华模型模型是以ACSI模型为基础，吸收了ESCI模型中的结构变量形象，模型中共有形象、预期质量、感知质量、感知价值、顾客满意度、顾客抱怨和顾客忠诚这7个结构变量，其中形象为外生变量，其余的为内生变量。②另外，何大义（2000）从顾客行为理论的角度对ACSI模型结构变量的选取进行了研究，主要从顾客行为的经济因素和顾客行为的心理因素两个方面进行了分析。③南剑飞（2003）等从顾客满意度的内涵、特征、功能及度量进行了研究，④为系统研究顾客满意度提供了理论基础。虽然我国的一些学者在顾客满意度测评研究方面进行了一些有益的探索，并在借鉴国外顾客满意度模型的基础上创造性地构建出了适合我国国情的满意度测评模型，但是，他们所研究的领域均只局限于企业及其相关产品，而对政府服务的公众满意度测评进行的研究涉及不多。
尤建新教授（2004）提出了运用层次分析法（AHP方法）评价公众满意度，尤教授认为公众满意和公众满意度评价是行政管理理念的转变、方法的革新，政府
⑤应该重视这一个理念和方法，否则这一理念的提出就没有意义。彭国甫教授指出，
民众满意度是政府绩效水平与期望值的比较，直接反映政府绩效的大小和威望的高低，并就提高民众满意度提出了6条具体的措施：一是要推行公共服务承诺制度；二是健全完善科学的决策制度；三是要科学界定政府职能；四是在政府服务中引入竞争机制；五是要建立和健全绩效管理机制；六是要促进政府与民众沟通。
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朱国玮、郑培：《服务型政府公众满意度测评理论与实践》, [M]北京：科学出版社，2010:10 彭国甫，现代行政管理新探[M].北京：北京燕山出版社,1998:239-241. ③
何大义等.构建中国顾客满意度指数（CCSI）的设想[J].世界标准化与质量管理,2000(10):7-10 ④
南剑飞等.试论顾客满意度的内涵、特征、功能及其度量[J].世界标准化与质量管理,2003(9):11-14. ⑤
尤建新等.公众满意理念及公众满意度评价[J].上海管理科学,2004(2):59-61.
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为政府部门提升其公众满意度指明了努力方向。吴建南（2004）教授从借鉴美国
政府顾客满意度指数的基础上提出，如果能够参照国际惯例，结合我国的实际情况，构建一个具有中国特色的顾客满意度测量体系对我国政府部门“三个代表”精神的落实、运行绩效及效率的提高以及公共责任机制的建立具有很大的意义，并对我国政府部门顾客满意度指数的构建提出了几点建议，第一是应制定相应的法律法规来约束；第二是应分阶段、分层次进行；第三是应根据不同的组织划分不同的顾客群；第四是测量过程应由独立的中介机构来执行，第五是应加大政务公开的力度。②卓越（2004）教授认为，在政府绩效评估主体中引入社会群众这一纬度是非常必要的。评估主体多元化结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，其中行政相对人，即接受政府服务的公民作为多元化评估中主体之一，可以最直观地体现评估的满意特征，明确评估的价值取向，但群众参与政府绩效评估也有难以克服的局限性，比如公民缺乏专门的评估技术，不太了解政府的运作机制，信息获得的渠道有限，在选择哪些公民，选择多少公民参加评估时需要认真设计。③学者朱国玮（2010）对公共部门公众满意度测评进行了深入研究，提出了PSCSI模型。④这些都对研究政府服务的公众满意度测评提供了很多有益的启迪。
三、公众满意导向的警务绩效评估理论及公众满意度测评研究现状
从文献检索情况来看，目前，针对公安机关绩效评估的研究并不少，其中也提出了以公众满意为导向的警务绩效评估理念和改进方式。国内学者赵月增(1998)认为目前公安机关实行目标管理，评价集中在发案率、破案率、刑事犯罪人数、缉捕刑事犯罪人数四个指标。他提出了绩效评价应改单项评价为综合评价、注重公众评价、不过分强调犯罪率的高低，绩效指标主要采取被害人调查、公众安全感、公众满意度、公众对警察重点工作评价、警民关系。⑤石宗政(2000)指出目前公安机关绩效评估选择的发案率等指标缺乏科学根据，这些指标不能全面反映公安工作的实绩，并会对公安工作产生误导作用。对于公安机关的考核应从公安机关的职能出发制定全面系统的指标体系、考评方法内外部相结合、评价结果应及
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彭国甫.民众本位是政府管理创新的根本价值取向[J].学习导报,2004(4):52-53.
吴建南,庄秋爽.公众满意度测量:美国顾客满意度指数在公共管理部门的应用[J].2004年厦门公共部门绩效管理学术研讨会会议论文,2004: ③
卓越，公共部门绩效评估的主体构建，[J]中国行政管理，2004（5）18-20 ④
朱国玮、郑培：《服务型政府公众满意度测评理论与实践》, [M]北京：科学出版社；2010：30 ⑤
赵月增，公安工作绩效评价研究【J〕，公安科学，1998：3
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时有效利用。①杨洪(2004)通过对现有考核指标的分析，提出当前绩效考核过度注重数量指标，绩效考核应用应注重数量指标向注重质量指标转变;并构建了公安工作考核指标体系，其中一级指标包括增长速度指标、平均指标、强度相对指标和结构相对指标、统计指数。提出了改进公安工作考核体系的初步构想:从实绩、执法质量和公众安全感三方面对公安工作进行评价、评价方法避免人为因素的干扰。
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王光（2009）等公安部公安理论研究重点项目“公安工作评价体系研究”课题
组将公众的满意度、安全感作为公安工作评价的重要方面，借鉴了美国ACSI模型以及修正后的公共部门满意度测评模型，提出了公安部门公众满意度测评指标体系的构架，把依法行政、举止文明、环境规范、务实高效、程序简明作为一级指标，并指出了公众满意度测评中要注意的问题。③韩春梅（2010）提出以公众安全感和满意度评价公安机关工作在实践过程中遇到的障碍主要包括意识障碍、技术障碍和制度障碍。完善公众参与公安机关评价的策略,应使公安机关内外部评价在制约和共信中寻求平衡、应综合考虑各种因素建立评价体系、应使公众评价制度化和规范化、正确解读和引导公众评价结果和建立公众评价回应体系。评价机构在呈现评价结果的同时,也应给予对公安机关工作改进的建议和意见。④这些研究对基层公安机关公众满意度测评都具有相当的理论价值和很强的现实意义。
第三节 研究思路与方法
一、研究思路
公共部门绩效评估工作必须有正确的价值导向。政府是公共服务的提供者，政府的服务态度、服务质量、服务水平如何?政府的绩效怎样?政府的服务对象——社会公众最有发言权。政府管理工作必须以公众为中心，以公众需求为导向，为公众提供忠实、优质的服务。“公众满意”导向为破解以上问题提供了新的视角。但当前在我国，专门研究结合“公众满意”与政府乃至警务绩效评的理论还比较少，特别是针对公安机关公众满意度测评方面研究显得相对不足，有待不断深化。
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石宗政，发案率不应作为公安工作绩效评价指标〔J〕，山东公安高等专科学校学报，2003：2 扬洪，评价公安工作要实现从注重数量指标到注重质量指标的转变[J]，公安研究，2004：6 ③
王光，《公安工作评价的技术与方法》，[M]北京，中国人民公安大学出版社，2009:168：177 ④
韩春梅，公众参与公安机关评价的思考，[J]北京，中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010（1）：86：92
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