《公共管理学》复习资料
第一章 绪论
一、公共管理的概念：是指以政府为核心的公共组织为了实现社会公共利益，在公民的广泛参与、参加和制约下，广泛运用公共和私人部门所采用的各种管理方法，依法对社会公共事务所进行的管理活动。
二、公共管理的特征：（P2-P3）
1．公共管理的目的是为了实现社会公共利益;(公共利益既是公共管理的根本目的,也是公共管理的本质要求)
2．公共管理的主体具有广泛性; (公共管理的主体是政府组织和非政府组织,管理主体是多元的) 3．公共管理的客体是社会公共事务;
4．公共管理的属性是公共性与管理性的有机统一。
三、公共管理和私人管理的区别：(P5) 1．利益目标不同 (公共管理:目的是为公众服务,将公共利益作为出发点；私人管理:以营利为目的,最求个人
利益最大化)
2．管理理性不同（公共管理:政治理性；私人管理:经济理性） 3．权力行使不同 (公共管理:政治权力；私人管理:经济权威)
4．制约机制不同 (公共管理:法律支配；私人管理:契约制约,如签订合同) 5．管理方式不同 (公共管理:制度化管理；私人管理:市场化管理)
四、公共管理与公共行政的关系：（P6） (一)两者的联系是：
1、都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。 2、两者的核心主体都是政府。
3、都是公共管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。 4、都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。 (二)两者的区别是：
1、管理主体方面：公共行政:政府；公共管理:政府、非政府公共组织(强调公民参与)；
2、管理客体方面：公共管理的客体比公共行政宽泛，包括政府管理范围内的社会公共事务，还包括不属
于政治管理范围内的社会公共事务，如公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等；
3、管理目标方面：公共行政:重视机构、过程和程序的管理；公共管理:重视项目、结果和绩效的管理； 4、管理手段方面：公共行政:重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能；公共管理:关注可以用来
将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技；
5、管理思想方面：公共行政:政策科学化；公共管理:管理市场化。
五、公共管理的产生和发展
1、在20世纪30年代,由行政学者古利克提出公共管理这一词(首次出现)；
2、公共管理产生于20世纪70年代的新公共管理运动，在公共行政的基础上提出并发展起来，作为一个研究领域。
公共管理的根本特性是：公共性 补充：新公共管理运动
1、以1979年应该首相玛格丽特.撒切尔上台为标志。 2、主要解决问题：
（1）重新整理政府于社会，政府与市场的关系，减少政府职能；
（2）尽可能实现社会自治，鼓励社会自身在社会公共事务管理方面发挥作用，弥补政府资源不足； （3）改革政府部门内部的管理体制。
第二章（重点章）公共组织
一、公共组织：公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定组合方式和程序而建立起来的组织实体。它包括政府组织和非政府组织。(P13) (即不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任)
二、公共组织的特征：(P14)
1、公共性；(公共组织产生于社会公共需要)
1
2、社会性；（公共组织都产生于社会并具有管理社会公共事务的职能） 3、合法性；（公共组织是一种与非正式社会群体相对的正式社会群体） 4、服务性；（服务性是公共组织的基本属性） 5、非营利性；（按照是否以谋利为目的作为标准,分营利组织与非营利组织,公共组织属于非营利组织） 6、民众参与性；（要实现民主化的管理，必须有人民群众的广泛参与） 7、公开性。（公开性是公共组织的管理原则）
三、公共组织的结构 (P15-P18) 1、管理层次与管理幅度：（呈反比例关系：管理幅度越大，管理层次越小） (1)管理层次：指组织从纵向划分出来的管理层级数额;
(2)管理幅度：指一个上级机构或管理者能够直接指挥和控制下级单位或人员的数量. 2、尖型结构和扁平结构：
(1)尖形结构：管理层次多，幅度少； (2)扁平结构：管理层次少，幅度大.
3、公共组织的结构类型（直线制、职能制、直线-职能制、矩阵制）
1.直线结构（又叫军队式组织，单一垂直领导，一个人只对应一个上级）
（1）优点：线条清楚，单一领导，结构简单，职权集中，责任分明，指挥统一，信息传递途径单一、速度快，效率高。
（2）缺点：缺乏专业化的分工管理，最高主管事必躬亲日理万机，往往顾此失彼，基层自主性小，职
位工作程序固定，容易导致僵化。信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通不利。
（3）适用范围：仅适用于规模较小、工作内容较为简单、程序少、同级单位较少合作的组织系统。 2.职能型组织结构：下级组织除了接受上级上级主管领导人的指挥外,还要接受上级各级职能机构的指挥。 （1）优点：实行了专业分工，有利于实现专业化管理，解决了主管领导对专业指挥的困难，使其能集
中精力处理本组织较为重要的问题，适应了现代行政管理活动复杂化的需要。
（2）缺点：各职能部门都有指挥权，易造成多头领导或多头指导，出现政出多门或者互相推诿、扯皮
的现象，妨碍统一指挥，增加协调的困难，造成管理上的混乱。
3.直线－职能型结构:在一级组织内设置相应的职能部门，分别从事专业管理，并作为该级领导的参谋。 （1）优点：有利于实现管理科学化；提高组织的工作效率； （2）缺点：有可能排斥水平领导，部门之间关系更加复杂。
4.矩阵结构（规划-目标结构组织/专案组织）专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织机构。 （1）优点：可以迅速获得有效信息，共享人才，优势互补，有助于协调适宜任务的要求； （2）缺点：多头领导，难以组织、协调好组织内各成员。
四、政府组织：
1、含义：政府组织是国家统治者依据宪法和按照一定的法律法规建立起来的正式组织。政府组织是静态
组织和动态组织活动、运行过程的统一。(政府是公共管理的重要主体)
2、特征：公务性、合法性、广泛性、权威性、系统性、政治性、层级性、集中统一性。 3、类型：
从国家政权组织形式划分政府的类型：总统制政府—美国、内阁制政府—英国、委员制政府—瑞士； 从政府系统内部划分政府机构的类型：决策机构、执行机构、辅助机构、监督机构、信息反馈机构。 4、体制：（
（1）根据公共行政权力在中央与地方政府进行宏观配置的基本状况来划分：集权制、分权制、均权制； （2）根据行政组织中行使最高决策权人数分：首长制、委员会制、混合制； （3）根据行政组织内部各机构功能与性质划分：层级制、职能制。 5、我国政府组织的分类: 立法机构、行政机构、司法机构。
6、政府的基本职能：政治职能、经济职能、文化职能、社会服务和社会保障职能。
五、非政府组织：
1、含义：非政府组织它是介于企业与政府之间的协调机构，是一种不以营利为目的，在企业与政府未能
开展活动的领域内提供物品与劳务以满足人们的需要，旨在推进社会公共利益的社会组织。
2、特征：
（1）组织性：非政府组织活动是一种团体性的活动，它不是分散的个人行为。 （2）非政府性（社会性）：非政府组织是一种通过符合法制精神和法律程序的组织章程建立起来的，或者
广大公民自愿结合起来形成的社会组织，它在组织原则、组织形式、权力行使方式等方面均不同于政府组织。
（3）公益性：非政府组织一个显著的特征是，不以营利为目的的行为活动的公益性。
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（4）自治性：非政府组织还是一个自治性组织，它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的，
因而，其自治性程度非常高。
（5）志愿性：组织成员都是自愿地、无偿地参与组织的领导、计划、经营、管理等活动。 3、我国非政府组织的分类：
（1）事业单位：事业单位主要从事的是教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障、环境保护等行业，包括各级各类学校，科研机构，新闻、出版、影视机构，图书馆、博物馆、文化馆、展览馆、文物单位，医疗、防疫、药检机构，体育事业单位，体育设施管理单位，体育训练机构，社会福利机构，等等。事业单位以政府主办为主体，同时也以民间主办为补充（如民办学校）。
（2）社区管理与服务组织：这类组织主要有城市居委会，农村村委会，调解委员会，帮教委员会，治安巡逻队，卫生服务队，拥军优属领导小组，仲裁机构，公证机构，质量认证机构，资产评估机构，律师事务所，审计师事务所，会计师事务所，等等。
（3）社会团体：①政治性团体。它们担负着管理社会的职能。这类团体包括工会、共青团、妇联、保护儿童委员会、台联、侨联等。 ②经济性团体。它们履行社会的经济职能。这类团体包括商会、行业协会、同业公会、基金会、红十字会、社会福利团体等。③文化性团体。它们承担着满足社会文化生活需要的职能。这类团体包括文联，各种文化性质的学会、协会、研究会等。
（4）民办非企业单位：这类组织主要有由民间兴办的社会福利院、老年人公寓、老年人活动中心、老年医疗康复中心、托儿所、幼儿园、儿童图书馆、职业介绍所、婚姻介绍所、家政服务中心、代办业务站，等等。这是对政府资源不足的补充。 4、监督与管理（重点）：
（一）内部治理:首先，非政府组织需要规定一些治理原则，制定出组织章程，非政府组织的民主决策和自律管理都依赖于完善的组织章程，这是规范内部管理的重要方面；其次，非政府组织的内部管理还涉及战略管理、人力资源管理、财务管理和内部决策程序等方面。 （二）外部监管
1．完善非政府组织立法，提高非政府组织管理的法制化水平。 2．加强政府对非政府组织的监督管理。 3．非政府组织的行业管理。
4．公众和媒体对非政府组织的监督。
7、活动领域：非政府组织是在市场失灵和政府失灵的条件下出现和发挥作用的。市场失灵和政府失灵的领域，通常是指个人利益实现得不够充分，国家的利益也表现得不够突出，但公益性、互益性或中介性相对较强的社会和经济领域。
8、作用：民主参与及民主管理、社会服务与社会保障、弥补政府资源欠缺、管理体制创新、稳定社会。
六、政治组织体制分类：
1、根据公共行政权力在中央与地方政府进行宏观配置的基本状况来划分可以分为：分权制、集权制、均权制。
2、根据行政组织中行使最高决策权人数可以划分为：首长制、委员会制与混合制。 3、依据行政组织内部各机构功能与性质来划分可以分为：层级制与职能制。
第三章 公共管理职能
一、传统社会的公共管理职能（政治本质） 1、原始社会—食物分配； 2、奴隶社会—征收赋税、劳役、兵役； 3、封建社会—政治统治。
二、现代西方国家公共管理职能的演进：
1．自由资本主义时期的政府公共管理职能——自由放任主义； 2．垄断资本主义时期的政府公共管理职能——国家干预主义； 3．新自由主义兴盛时期的政府公共管理职能——新自由主义；
4．“第三条道路”时期的政府公共管理职能国家——干预主义与新自由主义的混合。
三、公共管理职能的转变
1、原因：公共管理职能的转变的社会经济的发展与社会改革的必然要求。 (1)社会生产力的发展——根本原因；
(2)国家统治集团政治路线的变化——直接原因； (3)社会各种客观形势综合作用的结果。
2、内容：(P33) (分界点：中共十一届三中全会)
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(1) 职能重心的转变：
①“以阶级斗争为纲” ——以经济建设为中心； ②重政治职能——加强民主法制建设职能。 (2) 职能方式的转变：
①由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；
②由微观管理、直接管理为主转向宏观管理 、间接管理为主； ③由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。 (3) 职能关系的转变
①理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系； ②理顺政府内部各职能部门的关系； ③理顺政企关系；
④理顺政府与非政府组织的关系。
四、公共管理职能体系（任务系统职能、程序系统职能） (P35-P39) 1、公共管理任务系统职能： (1)公共服务职能；（公共管理活动的根本） (2)经济职能；（公共管理的主要内容之一） (3)政策与法律职能； (4)社会保障职能。
2、公共管理程序系统职能： (1)决策职能；（是公共管理过程中的首要职能） (2)计划职能；（计划是未来行动的方案） (3)组织职能；（针对决策目标和计划所规定的任务，来协调各方开展活动） (4)协调职能；（在各管理部门之间、管理人员之间等进行调整和改善） (5)控制职能。（衡量计划完成情况和纠正偏差，确保计划目标实现）
第四章 公共政策
一、公共政策的含义：公共政策是执政党或政府制定的政策，即执政党或政府在一定的时空范围内为完成一定的任务所采取的政治行为。 (P117-P119)
1、 公共政策包含着政策主体：政策是一种社会政治现象，其主体只能是政治实体。它包括一切政治组织，
既可以是执政党，也可以是非执政党；既可以是法统意义上的合法政府，也可以是法统意义上的“非法”政府；既可以是构成政治统治系统组成部分的政治团体，也可以是政治统治系统外的政治团体。(政治实体是一定阶级、阶层、集团利益的表达者，都有自己的政策主张)
2、 公共政策体现着政策客体：政策客体是指公共政策作用的对象。它包含三个方面：
第一，政策所要改变的状态，所要解决的公共问题； 第二，政策规定的行为规范所要制约的社会成员； 第三，政策所要解决的利益关系。
3、 公共政策具有强烈的目标取向：政策目标是协调社会利益，缓和社会矛盾，解除对社会正常运行构成
威胁的因素，保证社会稳定，实现社会的公正、民主与和谐。
4、 公共政策是一个过程：从静态方面理解，它是一个文件；从动态方面理解，公共政策是一个过程。它
需要：酝酿、制定、执行、评估、终结等环节。它具有一定的阶段性，服务于某一特定的历史时期。 5、 公共政策是一种体系：制定政策，要求全面调查，系统思维，周全考虑。不能头痛医头脚痛医脚，拆
东墙补西墙，解决了甲方的利益，却损害了乙方的利益，解决了这边的矛盾却催生了那边的矛盾。 6、 公共政策具有一定的功能：公共政策应该可以成为政策主体的行为规范和行动准则，能够解决它所指
向的问题。解决问题，就是政策功能的体现。否则就是文山会海，形同虚设，浪费资源。
7、 公共政策具有特定的表现形式：公共政策的表现形式主要有：法律、法规、政令、条例、计划、方案、
文件、决定、程序安排。它规定着对象应该做什么不应该做什么，规定哪些行为应该受到鼓励，哪些行为应该被禁止。
8、 政策是政治实体干预社会生活的手段，其属性是政治行为：政治实体的任何一项政策，包括政治的、
经济的、文化的、社会的，都不过是表明其政治活动性质、方向和方法的政治主张。作为政策属性的政治行为，包括行为规范、直接采取的行动和表明某种态度。
二、公共政策的基本功能：(P121-P123)
1、制约功能：公共政策是公共权威部门制定的有所为、有所不为的行为规范。它在制约功能上所要达到的目的是：禁止发生权威部门不希望发生的行为。公共政策的制约功能产生于政策的合法性。
2、导向功能：公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，
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政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。
3、调控功能：是指政府等公共部门运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。公共政策的调控功能主要体现在对社会利益关系的调控，从而实现社会的稳定与发展。 4、分配功能：为减轻冲突，化解矛盾，就需要站在公正的立场上，通过公共政策来调整各种利益关系，公平分配社会资源。
三、公共政策的体系：（P123-P126）
1、公共政策体系的纵向结构：总政策(最高等级,只有一个)、基本政策(总政策的具体化)、具体政策(基本政策的更具体化)。
2、公共政策体系的纵向结构：政党—立法—行政—司法。
四、公共政策的制定过程：（重点）
1、公共政策议程的建立途径：公众议程、正式议程 2、社会问题进入公共政策议程的条件： ①社会问题属于公共政策解决的范畴；
②社会问题已经引起政府、民众与社会的普遍关注； ③社会问题是政府待解决的问题；
④政府已经具备了解决社会问题的政策资源；
⑤社会问题的解决符合政府改革政策体系的整体目标；
⑥在我国单一制国家结构的前提下，社会问题属于本级政府的事权与财权范围。 3、公共政策的规划环节：原则确立；目标选择；方案设计；评估择优；；可行性论证
4、公共政策的合法化：经过政策规划以后，并非意味着政策制定已经完成，即可付诸施行。政策方案一般还应通过有权限的机关，依照一定的法定程序，予以审议与核定，才能转变为正式的政策而具有合法性，从而得到社会的认同和遵循。这种政策方案成为正式决策的过程即政策合法化过程。
五．公共政策执行的影响因素： 1、政策执行体制（首要）；2、政策执行者（最直接）；3、政策对象；4、政策方案。
六．公共政策评估的一般标准：生产力标准；社会全面发展标准。
七、公共政策执行步骤：
1、学习宣传政策；2、制定执行计划；3、试验总结推广；4、协调监督反馈。
第五章 公共物品管理
一、公共物品：
(1)含义：指具有消费的非竞争性和非排他性的物品。 (P134) (2)基本特征：(P134)
① 竞争性：是指一个人使用一种物品减少其他人使用该物品的特性。(物品使用的竞争性是指，同一单位产品，一个人享用时，如果其他人同时来享用，必然会降低使用者的效用) ② 排他性：是指可以阻止一个人使用该物品的特性。（物品使用的排他性就是指一种物品具有明确的所有 者，其他人要使用必须支付费用的情况）
(3)其他特征：非物质生产性；经济两重性；层次性；垄断性。
二、公共物品的类型： 1．按公共物品是否同时具有非排他性和非竞争性，分为纯公共物品与准公共物品。(P135) □扩展： ①在拥挤点之前，同时具有消费的非排他性和非竞争性的物品就是纯公共物品，对于这种物品的消费，任何个人的消费利益都与他人所获得的利益无关。如国防、治安、法律、空气污染控制、防火、路灯、天气预报和大众电视等。通常采用免费提供的方式。在现实生活中并不多见。
②在拥挤点之前，只满足非排他性和非竞争性之一的物品，即不同时具备非排他性和非竞争性就是准公共物品。
★准给公共物品分类：
(1)俱乐部类公共物品:在消费上具有可排他性和非竞争性的公共物品，如戏院、公共俱乐部、收费公路、图书馆等。它的特征是： 第一，对外排他性。俱乐部物品仅仅由其全体成员共同消费。 第二，非竞争性。单个会员对俱乐部物品的消费不会影响或减少其他会员对同一商品的消费。
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