城镇居住弱势群体住房政策探析
摘要：住房是人们社会生活中的一种必需品，它为人们的社会活动提供了最基本的安全保障，成为满足人类基本需求的渠道之一。我国住房制度改革以来，城镇居民的居住面积和水平得到了很好的提高，然而城镇居民中仍然存在着居住弱势群体，他们或者没房，或者住房水平非常低。因此，实行住房政策、保障居民“居者有其屋”是政府及社会全体成员义不容辞的责任和义务。本文在探讨了当前我国城镇弱势群体住房政策体系及其存在的问题的基础上，提出了一些相关对策。
关键词：城镇居住弱势群体 住房问题 住房政策
引言
改革开放以来，我国经济增长很快，使得相当规模的人群摆脱贫困的地位，改善了生活水平，然而，我们现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，目前依然有相当数量的弱势人群，并在近期内有增长的趋势，而且一些弱势群体的弱势程度还在继续加深。关注社会弱势群体，使他们的基本生活得到保障，基本权益得到维护，人格尊严得到尊重，是社会协调发展的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的应有之意。而居住是人类的基本需求之一，住房作为人民生活的基本消费资料，是促进经济发展，实现安居乐业、社会稳定的重要条件。弱势群体的居住问题对任何国家来说都是一个十分重大的社会、经济和建设问题。
面对弱势群体的住房问题，实行住房政策、保障居民“居者有其屋”是政府及社会全体成员义不容辞的责任和义务。我们每一个人都应该认识到中低收入阶层同样是经济发展的重要的劳动力资源，他们对社会总体利益的扩大都曾经或现在做出过贡献。实行住房政策主要是通过政府行为来实现，住房政策不仅仅是为了保护社会弱势群体的利益，而且也为了整个社会的福利最大化。对于一个不断走向富裕、实现更高水平的民主与公正的社会而言，人人享有一定的住房是全体公民的最基本的社会生存权利。
一、城镇居住弱势群体概述
弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称social vulnerable groups。它是社会学、政治学、社会政策研究等领域中的一个核心概念，主要被用于分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理等[1]。在中外思想史上，关于社会弱势群体的思想，虽然早已有之，但它成为社会科学的核心概念却是20世纪的事。社会学关于社会问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及，是推动社会弱势群体概念进入社会科学主流的主要因素。
按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达到的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。
本文中将弱势群体界定为那些依靠自身力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水平、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。
涉及到住房方面，居住弱势群体主要指在现实生活中居住水平处于社会平均水平之下,在一定时间内没有改变自己住房状况的可能,在社会、政治、经济生活
中也往往处于弱势地位的群体。因为住房问题在城镇表现得更为突出，因此本文所探讨的主要是城镇居住弱势群体的住房政策。
居住弱势群体是一个随着社会经济发展而逐渐演变的多层次多元化群体。弱势居住群体在我国至少有以下三层含义：
第一，他们在现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下。一般而言,居住弱势群体与最低收入家庭是高度关联的两个概念。最低收入家庭在购房的现实支付能力上与其他群体有很大的差距,无法依靠自身的力量在房地产市场上进行正常的住房消费。但是，由于我国是在经济转型中，最低收入家庭不一定是居住弱势群体，如原国有企业有房的下岗职工，他们可能属于最低收入家庭的范畴,但不一定是居住弱势群体。
虽然,居住弱势群体的概念与最低收入家庭范畴有一定的区别,但本文在分析面向弱势群体的住房政策时,鉴于国家住房政策所采用的最低收入家庭、中低收入家庭的分类方法,仍是针对廉租住房政策、经济适用房政策等相关政策展开了相关探讨。
第二，他们在未来的一定时间内存在无法改变自己居住现状的可能。由于其就业技能、知识水平等劳动力素质在社会中处于一种相对不利的地位，因而很难增加自己的未来收入，其未来的住房消费意愿也难以通过其收入水平的提高得到实现。
第三，在社会、政治、经济生活中，他们也往往处于弱势的地位。如果缺乏一种公正的社会对待，他们的声音和利益很难被国家的管理者所重视，相对于强势群体而言，他们不像强势群体那样可以动用自己所掌握的资源去影响公众舆论，影响政府的决策，影响社会的发展进程。
二、我国城镇居住弱势群体住房现状
改革开放前，中国实行与计划经济相适应的住房实物分配制度，住房是国家或单位提供给职工的一种福利，因此住房投资不能形成良性循环；居民住宅投资严重不足。为解决城镇住房严重短缺问题，中国改革开放的总设计师邓小平先后提出了改革城镇住房制度、加快城镇住宅建设的设想。20多年来，以改革的办法解决住宅发展中的问题，不断总结新经验，创造新办法，为住宅发展提供了强大动力和体制保障。
目前，我国80％左右的城镇可售公有住房已经出售给了职工，居民住房自有率大幅度提高，居住质量也有了较大改善。
从总体上看，中国城镇居民已经告别了住房严重短缺时代，进入到了增加住房面积与改善居住质量并重的新阶段。但和发达国家相比，目前中国城镇居民的住房水平还是比较低，城镇居住弱势群体的住房需求依然没有得到很好的满足。
据专家预计，未来10年将是我国中低收入阶层住宅需求的高峰。据统计，目前，我国城镇家庭年收入在10万元以上的高收入家庭约占总数的20%，城镇中等收入家庭约占总数的60%，低收入家庭约占总数的15%-20%。全国有156万个家庭缺房[2]
，35万个家庭的人均建筑面积在8平方米以下，而且贫困家庭的住房又有近2／3是没有上下水、暖气、管道煤气的平房。可见，分析我国的城市现状，帮助居住弱势群体解决住房问题任重而道远。面对弱势群体的住房需求压力,我国政府更应该加大力度健全住房政策体系,为居住弱势群体提供最基本的生存空间。
三、城镇居住弱势群体住房政策的演变
住房问题是现代城镇社会问题之一，是城镇化与工业化的产物。城镇作为经济效益的集聚地，工业和人口在城镇高度集中，产生了对城镇土地和住房供给的
巨大需求，形成了住房供应的绝对短缺，从而导致了住房价格的上涨，而住房价格极大地高于中低收入家庭的支付能力又产生了住房有效需求不足的问题。这两大问题导致了大批贫民生活在拥挤不堪的贫民窟中，并由此产生了疾病，犯罪，社会规范和社会道德约束力下降等一系列问题，危害了整个社会的经济发展和政治安定。为此，各国都积极推行住房政策，以解决居住弱势群体的住房问题，促进社会和谐与稳定。
住房政策是社会政策的重要组成部分，所谓住房政策，主要指国家对住房市场的干预与校正以满足公民（居住弱势群体）住房需求的各项措施，从而影响住房制度数量、质量、价格、产权形式、可及性与管理。
我国城镇居住弱势群体住房政策的演变开始于20 世纪70 年代末80 年代初，大致可分为三个阶段：
1. 1980——1987年的试点阶段
1982年，国务院选择江苏常州、河南郑州、湖北沙市、吉林四平等四个城市进行“优惠售房”试点。改革的主要内容是对新建住宅试行补贴出售，对原有住宅折价出售。一般来说，个人购买住房，个人要支付售价的1/3，建设单位补贴其余的2/3。四个城市的试点对当时的住房制度冲击很大，有争议，但也有突破性的进展。1984年，国务院在总结试点经验的基础上，进一步扩大了试点范围。1986——1988年，国务院又在烟台市进行了“提租增资”的改革试点工作。
2．1987——1993 年的全面实施的起步阶段
这一时期的主要特点是针对低租金制度提出了以大幅度提租补贴为基本环节的改革思路。1988 年2 月国务院印发《关于在全国城镇分批推行住房制度改革的实施方案》标志着我国住房制度进入了整体方案设计和全面实施阶段。1991 年，上海率先建立住房公积金制度，1992年起，北京、天津、南京等城市相继建立符合本地实际的公积金制度。这时公积金制度主要以发放住房建设贷款为主，以缓解各城市资金短缺的问题。
3．1994——1998 年的创新阶段
1994 年7 月国务院下发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，房改确立了新体制的框架，确定了从制度创新入手解决住房问题的道路。基本内容是把住房投资由国家、单位统包的体制转变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把单位建设、分配、维修、管理住房的体制改革为社会专业化的体制；把住房实物分配的方式变为以按劳分配为主的货币分配方式； 建立以中低收入家庭为对象的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度等[3]。《决定》肯定了住房公积金制度在住房分配机制的转换、住房保障体系的建立及推动住房建设发展的地位和作用。
1996 年，《关于加强住房公积金管理的意见》明确了住房公积金是职工个人住房基金，规范了住房公积金管理体制，从而进一步推动了住房公积金制度的发展。在这一阶段，住房公积金制度已全面建立，公房出售政策基本完善，经济适用房发展迅速，住房金融体系逐步形成。
4．1998 年7 月起的全面形成阶段
1998 年7 月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，进一步明确了住房制度改革和住房建设的方针、政策。明确提出在1998 年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。除了重申经济适用房政策外，还针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。
四、我国城镇面向居住弱势群体的住房政策体系及其发展问题
近20年的城镇住房制度改革已经取得了伟大的成就，尤其是1998年进行住
房货币化改革后，我国的住房政策随之发生根本性改变，旧有的住房实物分配被住房货币化分配所取代，并逐步形成主要由经济适用房、廉租房、公积金制度、住房补贴制度等住房政策体系。
这些政策在改善居住弱势群体的住房问题上，发挥了重要的积极作用，但是由于住房政策问题的提出时间相对较短，实践还不足，我国还没有形成完善的住房政策体系，已有的一些住房政策也存在某些缺陷。
1．经济适用房政策及其发展问题
经济适用房普遍被理解为由政府提供若干优惠政策，限定套型、面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入的住房困难家庭供应，具有社会保障性质的政策性住房。经济适用房政策是我国住房政策体系的一个重要组成部分。经济适用房的保障途径是租售并举，它的建设方式：除政府委托统建外，单位自建和合作建设都可以在政府指导与监控下大力开展。
其保障性主要体现在:①销售对象严格限定为广大城镇中低收入者；②销售价格相对于普通商品住房有较大幅度降低(因为政府通过减免开发建设税费等降低了建房成本) 。
经济适用房在保障居住弱势群体的住房权利上发挥了重要作用，但同时也存在着很多发展问题：
（1）供应总量不足
我国自住房货币化改革以来，虽然住房领域的投资额高速增长，但这种增长主要集中在商品房的建设和开发上，而经济适用房每年的投资额与建设面积比重是逐步下降的。
国家统计局数据显示，2004 年全国经济适用房投资占房地产总投资比例不超过5%，2005年底，同比下降8%。不少地方停止了经济适用房的建设。一些仍在建设经济适用房的城市主要面向拆迁户定向供应，没有面向社会中的应保障对象。
在经济适用房资源供给不足的同时，商品房房价的急剧攀升又增加了社会对经济适用房的巨大需求，因而加剧了经济适用房供需之间的矛盾。
（2）建设标准缺乏有效控制
按照规定，经济适用房的面积中套在80 平方米，小套在60 平方米左右，大体上能保障居住弱势群体的基本住房需求即可。而我国现行住房保障制度的标准过高，超过80 平米的户型占多数，且装修豪华，像这样的标准一方面偏离了中低收入家庭的真实需要，另一方面售价也大大超出了中低收入者的支付能力，造成了经济适用房的“不经济”。同时也加大了政府的财政压力，与社会保障的性质也不相符。
（3）地方政府监管缺位
经济适用房政策推行不力，很大程度上源自地方政策执行者的不作为。因经济适用房的监管成本太高，在经济适用房立项、开发建设、销售乃至消费的各个环节中，政府对开发商的诸多行为缺乏监管，客观上加剧了倒卖房号等投机谋利的出现，使经济适用房变相成为富人投资的工具，损害了弱势群体的利益，最终进一步加剧了住房权利实现的不平等。
2．廉租房政策及其发展问题
廉租房政策是针对既无力购买商品房，又买不起经济适用房的城镇最低收入家庭而设计的一种社会保障性质的住房政策，是针对官方认可的城市居住弱势群体而设计的住房保障政策。政府对廉租住房的支持，包括提供住房建设资金和对租金不足的补贴。它是现阶段我国住房保障的重要举措，关系到居住弱势群体住房权利的实现。
经过长期的探索，廉租房政策的积极效果有了一定的显现，但是从廉租房政
策的整体发展过程来看，廉租房政策仍然面临着很多的问题与困境：
（1）廉租房政策的覆盖范围仍然非常小
全国各地一般仅将同时遭遇经济困难和住房困难的“双困户”纳入廉租房的保障范围，造成了廉租住房政策保障范围的极为狭窄。那些家庭收入水平和住房标准超过廉租住房政策的保障范围，而又无力购买经济适用房的“夹心阶层”被排除在廉租房保障的范围外，这些家庭虽不属于“双困户”，却无力通过市场手段购买商品房或经济适用房来改善居住条件，他们的住房权利因而不能得到很好的保障。
（2）缺乏稳定的财政来源
廉租房是政府解决贫困人口住房问题的重要举措,解决资金问题是廉租房制度取得预期效果的关键。现阶段,政府虽然提出了财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制,但在廉租房实践中,大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益,政府财政资金未能得以有效落实。在住房商品化的进程中，如何调整政府的支出结构，将低收入群体的住房问题真正列入政府的支出预算中，以保障稳定的资金来源已成为廉租房制度建设中的重中之重。
（3）管理机制不健全
我国的廉租房制度缺乏专门的管理机构，缺乏对低收入家庭信息的收集和动态的管理，低收入家庭的住房保障工作涉及多个部门，是一项复杂的系统工程，需要各部门密切配合。但是目前部门间协调机制还不够明确，相关政策还不完善，收入申报、住房档案等相关制度还不健全。
3．住房公积金制度及其存在的发展问题
住房公积金制度是一种强制性的住房储蓄制度,由职工及单位按职工工资的一定比例向职工的公积金账户存款,增加职工的住房资金积累。其保障性首先体现在增强了职工住房的自我保障能力,通过住房公积金若干年的积累,职工的住房需求能力将在较大程度上得到加强；其次体现在资金的使用上,公积金管理机构用归集的资金向公积金缴纳者提供利率优惠的购房融资,在减轻居民还贷压力的同时增强了中低收入居民的购房能力,有利于保障中低收入居民的基本住房需求[4]。
随着住房货币化改革的深入与公积金制度的发展，住房公积金在住房建设和住房消费领域所扮演的角色越来越重要。然而住房公积金制度本身及其实施过程仍然存在着不容忽视的发展问题：
（1）社会保障意义不明显
住房公积金制度的社会保障意义不明显，并不能为城镇居住弱势群体实现其居住权利提供有效的保障。住房公积金制度的实质是将职工的工资统筹起来促进住房问题的解决，是按照有付出才有回报、权利与义务对等原则运作的具有社会保险性质的住房金融制度，本质上是职工的自我保障而非政府对低收入者提供的额外的住房保障。
（2）覆盖面极为狭窄
住房公积金的参加者局限于政府部门和效益好的国有企业及事业单位，大部分集体企业和民营企业的职工、困难企业的职工、无单位的城镇居民如城镇个体户、自由职业者和农民工等群体实际上被排斥在该制度之外，带有很强的单位所有制特征，公积金制度基于工作就业的职业福利，绝大部分非正规就业或失业的中低收入者被排除在外，而他们可能是最需要保障其居住条件的人群。
（3）分配不公，济贫不力
目前我国城镇居民收入有两极分化的现象，但是公积金的缴纳仍沿用以前的方法，使得收入分配中的不合理现象又完全体现在住房分配方面，造成两极分化。