中低收入者单位工资低，无力为其交付住房公积金，国家交的也很低，中低收入者享受不到低息住房贷款。而那些单位较好，工资高的员工单位和国家为其交的住房公积金也高。这样一来，住房公积金政策的享有者变成了高收入者，“济富不济贫”的公积金制度客观上强化了住房分配的“马太效应”[5],也加剧了城镇中不同收入群体之间的居住分化。
（4）管理过程不完善
住房公积金管理过程不够完善，主要表现在：一方面是资金沉淀过多，另一方面存在着资金使用和违规挪用问题。住房公积金制度实际上更有助于收入较好的家庭购买住房，或者进行住房投资，而不利于真正贫困的家庭解决住房问题。这些都限制了公积金制度解决住房问题的实际效果。
4．住房补贴制度及其存在的发展问题
住房补贴即购房补贴，是政府向居住弱势群体提供住房保障的一种重要形式，住房补贴这一概念有狭义和广义之分。狭义上的补贴是指，住房补贴的资金来源是财政的“转移支付”，即财政、单位把原有政府建设资金转化为住房补贴，对无房和住房面积未达到规定住房面积标准的职工实行住房补贴，从而通过转移支付方式实现“居者有其屋”的居住目标。
广义上的住房补贴包括直接补贴和间接补贴，直接补贴是政府将补助提供给住房消费者，通过财政拨款方式向居民买房、建房、租房给予资助或实行低房租。租房补贴、购房补贴和税收减免都属于直接补贴。间接补贴是政府将补助提供给住房供给者，当住房供给者在出售住房时，销售价格相对于普通商品住房有较大幅度降低。
住房补贴制度存在的发展问题：
（1）直接补贴的对象界定标准不清晰
我国的住房补贴制度是以居民的收入水平为基础建立的，界定弱势居住群体标准，核实保障住房的购(租)者是否是中低收入的居住弱势群体，无疑是这项制度的最基础性的工作。然而我国直接补贴的对象界定不清晰，使得一些不属于居住弱势群体的居民通过谎报收入或居住条件享受了住房补贴，造成了补贴不公现象。比如具有保障性质的经济适用住房，由于其购买者的收入水平界定失控，敞开向市场供应，使得其建筑标准严重超标，对普通商品房形成明显的“挤出效应”，政府的优惠政策和补贴实际上被高收入者享有了，造成事实上的新的分配不公。因此需要加强对住房保障对象的界定工作，真正维护弱势居住群体的住房权益。
（2）补贴方式的重复性
西方国家对中低收入者的住房保障制度政策是简单易行的，要么减免租金，要么降低贷款利率或者减免有关费税，对低收入者提供重点保护是普遍做法。而我国则是多重补贴，既从住房的供给上提供间接补贴(政府对经济适用房、廉租住房建设方面的补贴)，也有从提高中低收入者的购买支付能力上提供保障(购房补贴)，既从流通过程中提供保障(减免交易中的税费)，也从消费领域中提供保障(廉租住房的租金补贴或减免、公房低收入户的租金减免) [6]。此外，还有对危旧房改造政策等方面的保底保障。
这样重复性的补贴可能会使一个住房并不十分困难的住户可以重复享受住房的社会保障。而真正的居住弱势群体可能可能因为他们的单位效率很差，要不根本没有单位，因而可能没有包括在购房补贴、租房补贴的保障范围之内，尽管国家对中低收入者的补贴方式很多，但他们能享受到的很少，对提高他们的住房消费水平起的作用不大。另外，补贴方式的重复性分散了国家的补贴资金，使住房消费对象失去了保障的重点。从某种程度上助长了中等收入者对住房的超前消费心理，不利于整个社会正常消费形成，不利于整个国民经济的健康、快速和可持
续发展。
五、城镇居住弱势群体住房政策的一些建议
住房问题是一个长期性问题，住房保障政策必须以解决住房弱势群体住房问题为核心，慎重设计。政府的经济政策、经济发展模式、政府保障能力、住房发展阶段、低收入居民的住房保障制度需求等都是决定住房保障制度设计的重要因素。当前，我国处于经济体制转轨、结构调整时期，收入的低下使得城镇弱势群体住房消费问题非常严峻，解决他们的住房问题是我们的政策首选。
1．明确界定住房保障对象
由于住房保障制度是以居民的收入水平为基础建立的，界定居住弱势群体标准，核实保障住房的购(租)者是否是中低收入者，无疑是这项制度的最基础性的工作。
首先是对中低收入的评判标准的确立。如前所述，我国各地方政府应结合当 地社会经济发展状况、人口、住房水平及市场需求状况，在统一口径的基础上广 泛调查，通过科学地样本分析，提出本地区平均家庭总收入计量标准，采用相对 标准进行收入水平划分。具体的操作各城镇可根据实际情况选择相应指标进行。 其次是对低收入家庭的核实问题。在居民收入来源清晰的情况下，通过收入申报体制和核实机制对低收入家庭进行核实。最低收入家庭由于与最低生活保障制度相联系，因此较容易确定。同时，本文认为为解决现实问题，在收入申报制度和核实制度缺位的现况下，不妨以现有居住水平作为界定中低收入的一个可供选择的方式。通过住房普查登记，摸清每个居民家庭的住房状况(包括:住房面积、套数、购买或租赁等情况)，在此基础上建立居民住房档案信息系统。当居民的居住水平已经达到经济适用住房的标准，就不允许享受住房保障的待遇。而现在居住水平尚未达到经济适用住房的家庭，则可以享受相关的住房保障，其享受的标准以现有居住条件与城镇确定的平均居住水平之间的差额确定。
上述方法的基本思路是在承认己有的关于带有保障性质住房的既定分配格局的情况下，通过引进居住水平确立新的保障性质住房的准入机制，解决城镇居民“夹心层”问题和开发商牟取暴利现象的发生。
2．充分发挥中央财政的作用，多渠道筹措资金
现在的经济适用房政策和廉租房政策，实际上是地方政府买单，地方政府承担了主导责任，因为作为经济适用房和廉租房的土地是无偿划拨的，相关费用是由地方政府承担的，所以地方政府建设经济适用房和廉租房的积极性不是太高。因此，中央政府应该充分发挥中央财政的作用，对地方政府进行有效的补贴，达到资源的优化配置，从而让地方政府有能力和热情去积极地贯彻实施经济适用房和廉租房政策。
中央政府要根据经济适用房和廉租住房工作的年度计划切实落实保障资金： 一是中央财政要把经济适用房和廉租住房保障资金纳入年度预算安排； 二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后全部用于廉租住房建设； 三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。另外，随着经济增长和地方财政收入的增加，国家要有相应政策，确保城镇廉租住房财政预算资金到位，还要通过其他方法拓宽融资渠道， 如政府发行住房建设公债等专门筹措廉租住房建设资金[7]。政府可以在廉租房建设中引入“房地产信托基金”，以解决廉租住房建设的资金渠道问题。房地产投资信托基金一般是通过信托方式集合社会闲散资金，聘请专业人士投资、经营管理，并以租金收益回馈投资者。
3．保障住房的来源
保障性住房应主要来源于市场:一方面应充分利用市场上的旧房；另一方面应
尽量减少政府的直接建房，保障性住房由市场提供。
在一般的住房消费循环中“过滤”下来的住房(二手房)，有相当的部分是可以作为保障性住房的。这就可以成为保障性住房的房源。只有在过滤下来的住房其质量或数量不能满足保障性住房需求时，才适当建造新的保障性用房。而目前我国大力提倡的以建造经济适用房为主的保障政策，不仅无视住房过滤的规律，而且新建的经济适用房远远超过保障性要求的建筑标准，造成了经济适用房“不经济“的现象。
从目前来看，我国主要采取由国家投资直接兴建的方式开发保障住房。而从国外经验看，绝大多数国家保障住房的开发主要是政府通过税收减免、提供开发提留、贷款以及财政补贴等方式，由发展商来兴建，政府并不直接兴建，而是提供财力支持和政策保证。因此，政府应该从直接建房转到为低收入者住房发展提供支撑和保障体系上来，让保障住房的开发逐步走向市场化、社会化，以提高保障住房的运作效率。
4．住房补贴从“暗补”转向“明补”，使住房分配逐步货币化。
从国外经验看，绝大多数国家在住房短缺时期采取的是间接补贴方式。但当住房供求达到平衡时，住房补贴逐渐转向直接补贴(即住房补贴由“砖头”向“人头”的转化) [8]。随着我国住房供求状况的缓解，为彻底改变传统住房制度的弊端，使我国的住房政策与国际接轨，我国的住房分配方式要改福利性实物分配为以按劳分配为主的货币工资分配方式，即把住房补贴改为“明补”，以货币补贴形式明补进工资。国家不再对职工直接分配实物住房，而是以货币形式支付住房福利部分的货币工资，对中低收入居民的购租房补贴和税收减免也应以货币形式体现。职工住房需要用货币工资收入和其它收入向市场购买或租赁。
我国的经济适用住房享受了政府大量的间接补贴。今后一段时间还将维持现行做法。而对廉租住房的补贴，应尽快落实房租补贴政策，实行直接补贴。
5．保障住房的经营与管理
保障住房的经营与管理，这也是一个直接影响住房保障运作效率的问题。从我国目前的实施方案看，更倾向于政府的房地产管理部门来经营。这容易重蹈我国福利制度的公房出租管理体制的老路，所以，可以成立住房出租经营公司专门经营保障住房，以解决这一问题。
具体实施方法是:政府确定年度住房保障的需求量，然后向社会上的住房出租经营公司招标，在众多的投标中，选择住房质量较好，符合要求的出租房屋，并协助承租户与出租者双方签订出租合同。这种经营方式对增加承租户的选择机会，保证保障住房及时养护与维修，提高保障住房经营管理效率，降低房租补贴，减少公共支出等方面有积极的作用。政府的主要责任是制定有关住房政策，拟订保障住房的开发计划，保障住房主体资格的认定、审查，监督管理住房出租经营公司的活动及拟订有关住房保障的法规。
结束语
城镇居住弱势群体的住房问题是一个复杂而现实的问题，还有许多问题有待于进一步探讨。从我国目前的情况看，住房问题的主体己不仅仅限于城镇低收入居民，还包括进城务工人员、城郊失地农民等生存于城市范围内的其他社会弱势群体，当前的和未来的住房政策如何对他们进行关照，也是非常值得研究的课题。我国的基本国情决定了城镇居住弱势群体住房问题不是短期内可以解决的，而是长期艰巨的任务，对此，政府必须拥有高度的责任感和使命感，加强制度建设，探索科学的方法，以更好的解决城镇弱势群体的住房问题。
参考文献
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