影响世界林产品贸易的几个重要问题
田明华，赵景培，刘丹丹
（北京林业大学经济管理学院，北京100083）
摘要：近年来，中国已经成为世界林产品贸易大国，因此，必须关注世界林产品贸易。随着世界经济的增长，林产品国际贸易发展迅速，但非法采伐生产和贸易、森林认证、碳汇贸易、进出口检验检疫、贸易保护、国内加工增值、贸易争端等问题对世界林产品贸易影响越来越大，其中大多数与环境保护有关。而中国往往处于这些问题的焦点。该文对这些问题进行了介绍和分析，以期为应对这些挑战提供政策参考。 关键词：木质林产品；国际贸易；环境
Some Issues Influencing the International Trade of Woody Forest
Products in the World
TIAN Ming-hua ZHAO Jing-pei LIU Dan-dan
（ School of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing, 100083） Abstract: China has become one of the biggest trade countries of woody forest products in the world in recent years. So China should pay attention to the international trade of woody forest products. With increasing of world economy, the international trade of woody forest products develops rapidly, but some issues, for example, illegal-logging and associated trade, forest certification, inspection and quarantine in imports and exports, trade protection, increasing value through domestic process, trade disputes and so on, have more important influence to the international trade of woody forest products. Most of them relate to environment protection, and China always becomes the focus of these issues. This paper introduces the proceeding of these issues, and gives a brief analysis for the reference in policy to respond these challenges.
Key Words: woody forest products； international trade; environment
近年来中国木质林产品（原木、锯材、人造板、纸类、家具、木制品等，以下简称林产品）贸易增长很快，在世界木质林产品贸易中的地位不断提高，中国已经成为世界主要林产品贸易国。2006年中国林产品进出口贸易总额357.98亿美元，其中出口192.23亿美元，进口165.74亿美元[1]。根据FAO2004年的统计数据，按数量计算，中国是世界第1大木浆进口国，世界第2大原木进口国，第2大人造板进口国，第3大纸与纸板进口国，第5大锯材进口国，第5大人造板出口国[2]。2003年木材制成品（含家具）出口金额达75亿美元，超过意大利成为世界上第1大木材制成品（含家具）出口国[3]。根据FAO《1997~2004年世界林产品年鉴》，按林产品贸易金额计算，不含家具和纸制品，2004年中国是第2大木质林产品进口国，仅次于美国，占世界木质林产品进口总额的10.4%[4]。如果含家具和纸制品，估计中国是第6大木质林产品出口国。
随着世界经济的增长，林产品国际贸易发展迅速。根据FAO Statistics统计数据，不包括刨花板、废纸、家具、木制品，2005年世界林产品进口贸易总额为1758.3亿美元，出口贸易总金额约为1699.3亿美元，分别比1996年增长31.11%和34.08%[5]。随着世界范围内林产品生产与贸易蓬勃的发展，贸易保护、和贸易争端日渐增多；随着人们环境保护意识的
增强，与保护森林有关的一些国际行动越来越影响到林产品贸易，如非法采伐生产和贸易、森林认证、碳汇贸易、进出口检验检疫等。由于中国近年来才迅速成为世界主要林产品贸易国，尤其是中国林产品贸易呈现进口林产品以木浆、原木、锯材等直接消耗森林的初级产品为主的特征，主要来自东南亚、俄罗斯、北美、非洲，而东南亚、俄罗斯、非洲恰恰是森林破坏严重地区；出口林产品以家具、木制品、人造板等深加工产品为主，主要出口美国、欧洲、日本等发达国家，而这些国家尤其是欧洲恰恰是环境敏感和贸易保护盛行的地区。因此，中国往往成为这些当前国际社会热烈争论的环境与贸易问题的焦点。深入地分析这些问题，正确认识和把握这些问题，对于中国应对这些问题所带来的挑战具有重要的意义。
1 非法采伐生产和贸易
随着林产品国际贸易的发展，潜在的经济利益催生了大量的非法木材采伐和非法贸易。世界自然基金会认为全球65%的森林受到非法采伐的威胁[6]，不少国际人士认为非法木材生产和贸易已成为原始森林资源消失的主要原因之一。
对天然林的非法采伐，主要发生在亚洲的印度尼西亚、缅甸，非洲的喀麦隆、赞比亚、刚果，北美的墨西哥和欧洲的俄罗斯等国家，而他们正是一些木材出口国。根据2004年印度尼西亚的官方数据，当年该国木制品中76%来源非法，如果包括非法出口的原木，非法采伐的比例将很可能达到80%[7]，绝大部分未申报的出口木材是在没有监督，不符合可持续采伐水平，违反森林保护区、河岸保护区和陡坡禁止采伐的情况下进行的非法采伐；在巴西，估计有80%的木材属于非法采伐[3]；2003~2004年，巴布亚新几内亚政府和世界银行曾委托独立调查小组对现有的采伐项目进行审查，结果发现没有一个项目遵守了所有相关法律，很多项目还违反了环境条例[7]；在俄罗斯远东地区，出现了大量的对人迹罕至的原始森林的非法采伐，一些地区在集材和运材过程中大量丢失原木，采伐后的永冻层出现不可弥补的生态系统退化，有人估计非法采伐量估计有40%~50%[3]。大片原始森林被非法采伐与贸易，造成了严重的环境问题。
大量调查证实，非法采伐木材在犯罪集团的安排下取得伪造文件，通过非法途径，走私到其他国家，形成跨国非法采伐贸易链。从统计数据来看，木材贸易中确实存在非法贸易的现象。例如，2004年马来西亚只记录了115万m3的原木出口中国，但中国海关却记录了从马来西亚进口272万m3原木，双方的数据差距有157万m3之多[7]。这些原木大多是在印度尼西亚非法采得，使用伪造文件佯装马来西亚的原木出口的。估计每年全球非法采伐和走私贸易的木材贸易额可达100亿~150亿美元[7]。这些非法木材经过进口国加工后形成各类林产品，再大量出口到美国、加拿大、日本和英国等国家，成为完整的贸易链条。非法木材采伐与交易对其衍生产业的发展存在着巨大的负面冲击。根据美国林业及纸业协会2004年的研究数据，全球林产品的价格由于非法木材采伐和交易下降了7%~16%[8]。
在面对如何控制非法木材贸易的时候，人们首先需要回答的问题是：什么是非法木材？在一些主要木材出口国，由于法律制度不完善，界定木材采伐是否非法比较困难。如一份关于印度尼西亚林业管理法规的分析报告指出：在印度尼西亚法律和政府的各项规定之间存在相当的不一致，这就给界定非法和合法带来了很大的困难。在巴西，也存在同样的法律问题，联邦政府、州政府和地方政府有关林业管理的法律法规相互重叠，相互冲突的现象时有发生。实际上，木材的采伐和进出口贸易是否合法，国际上只有一部法律具有约束力，那就是《濒危野生动植物种国际贸易公约》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，简称CITES，1973年）。如果进口的木材不在CITES保护范围之内，
在进口环节就很难鉴别进口的木材是否合法。然而大多数的濒危树种仍未被列入该名录[3]。
林产品的产销供应链条是非常复杂的。制止非法采伐是森林经营管理者、木材采伐、运输、林产品加工企业、出口商、出口国海关、进口国海关、进口商、进口国林产品加工企业、零售商、最终产品经销商和消费者，以及各国各级政府和国际组织的共同责任，需要各方共同努力才能取得实际效果。对于木材进口国而言，进口的这些木材到底是否来自非法采伐的木材和禁伐的森林很难界定。比如说，木材经销商可以通过贿赂政府官员获得合法的木材出口手续后出口到国外。在这些过程中，非法来源的木材转变成具有合法手续的木材，表面上就成了合法的贸易。对于这样的木材贸易状况，进口国政府很难完全控制。
为防止非法采伐和林产品贸易，国际社会采取了一系列措施打击非法采伐与相关贸易。这些措施既有生产国单方面采取的政策措施，也有消费国的进口和采购政策；既有政府间的多边和双边性协议和合作计划，也有企业和行业协会的采购标准。
1998年5月出台的《八国集团森林行动计划》（G8 Action Program on Forests）是国际首次承诺打击非法采伐与相关贸易的主要行动计划，有效提升了国际间对非法采伐的关注程度，之后出台的一系列多边和双边行动和协议都受到该行动计划的影响[6]。
森林执法与施政（Forest Law Enforcement and Governance，简称FLEG）是由世界银行发起组织的部长级地区论坛，目的是促进林产品生产国和消费国共同参与打击非法采伐与相关贸易，其参与方包括林产品生产国和消费国、捐助国、非营利组织和私营部门机构已举行了3次地区性的部长级会议，各国政府代表在上述三次地区性的会议上都同意了打击非法采伐与相关贸易的部长级声明和指导性行动计划[6]。
欧盟作为主要的林产品进口地区，2002年2月制订“森林执法、施政与贸易（Forest Law Enforcement，Governance and Trade，简称FLEGT）行动计划”，目标是向林产品供给国提供援助和制定欧盟的林产品贸易措施，减少非法采伐的林产品进入欧盟，采取措施主要有确保林产品合法性的自愿伙伴协议和许可制度，倡导制定行业的自发规定和政府采购政策，以保证从合法来源购买木制品[6]。
生产国与消费国的协议主要有：2002年4月，《英国-印度尼西亚谅解备忘录》签署，此后，印度尼西亚与挪威、中国、日本和韩国签订了类似的协议；2005年9月《中欧峰会联合宣言》同意“共同合作打击亚洲地区的非法采伐问题”；2005年11月《中俄联合公报》同意：“进一步加强森林资源开发利用，加大对非法采伐木材和贸易的打击力度；2008年5月《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于打击非法采伐和相关贸易的谅解备忘录》签署[6]。
很多发达国家的中央、地区和地方政府已经或正在制定各种各样的“绿色”采购政策，英国和丹麦已经建立中央政府购买木材和木制品来源合法证明的系统，法国、德国、荷兰正在建设，倡导购买可持续生产的木材和木制品。2005年八国集团会议后，日本表示将调整其中央政府采购政策，停止对非法木材产品的购买[6]。英国对于从国外进口的木材都要求经销商出具证据，证明其采购的木材来自合法砍伐[3]。
木材生产国进行的改进森林执法、反腐败及推广合法采伐等活动是应对非法采伐的重要环节，许多消费国为生产国的这些活动提供了资金和技术帮助，提高了生产国的执法能力。美国、英国、欧盟和日本均向印度尼西亚提供能力建设方面的支持；柬埔寨、加纳、利比里亚以及刚果也与有关国家和国际组织合作，开展打击非法采伐方面的合作[6]。马来西亚已经采取了使用条形码和卫星跟踪系统的有效措施，有效遏制了非法采伐；在菲律宾，2004年12月的山洪和塌方之后也采取了打击非法采伐并实施再造林项目的行动。2005年印度尼西
亚派遣国民警卫军和军队到其巴布亚省，对非法采伐和出口进行严厉打击，2个月内查封了接近40万m3的非法原木，相当于每年3%的全球热带原木贸易量[7]。
相信各国将会进一步加强国际合作与交流，加强对林产品贸易合法性的监管，这必将对国际林产品贸易产生重要影响。
近几年来，随着中国木材进口数量的急剧增加，特别是中国进口的木材多来自于存在过度采伐、天然林毁坏以及非法砍伐等问题的国家，围绕中国木材贸易的争论也越来越多。有国外媒体指责中国以威胁他国森林资源为代价进口木材[3]。对于木材的非法采伐和贸易链条，中国政府的打击态度是坚决的，并采取了积极措施进行遏制，与很多国家签署了打击非法采伐和贸易的合作协议，如2005年9月《中欧峰会联合宣言》同意“共同合作打击亚洲地区的非法采伐问题”；2005年11月《中俄联合公报》同意：“进一步加强森林资源开发利用，加大对非法采伐木材和贸易的打击力度；2008年5月《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于打击非法采伐和相关贸易的谅解备忘录》签署[6]。中国不仅对本国木材采伐有严格的法律规定和执法体系，而且对进口木材和林产品有严格的监管程序，由商务部、海关总署、国家林业局等部门共同对林产品进口实施监管，并共同打击不法行为，还颁布了《中国企业境外森林可持续培育指南》。这是世界上第一个专门针对本国企业境外从事森林培育活动的管理和技术规范。中国政府一贯严厉打击非法采伐的立场不会改变，将继续加强双边和多边合作，打击非法采伐木材贸易。实际上，发达国家对中国廉价产品的需求带动了中国林产品的生产，驱使中国进口更多的木材。如果说中国对木材的需求加深了全球的森林危机，欧美日等地区同样有不可推卸的责任。作为世界上重要的木材进口国，随着中国打击非法采伐木材贸易力度的加大，不可避免影响到中国乃至世界林产品贸易的格局。
2 森林认证与林产品贸易
森林认证是20世纪90年代初，在联合国环境与发展大会以后发展起来的。促进森林可持续经营的传统方法（如发展援助、贷款、技术援助和海外培训等）大多忽视了商业部门，特别是忽视了木材产品的国际贸易对森林的影响。森林认证是一种运用市场机制来促进森林可持续经营，实现生态、社会和经济目标的工具，力图通过对森林经营活动进行独立的评估，将“绿色消费者”与寻求提高森林经营水平和扩大市场份额，以求获得更高收益的生产商联系在一起。森林认证包括森林经营认证（FM）和产品产销监管链认证（COC）两部分。森林经营认证，也称森林可持续经营认证或简称森林认证，是针对森林经营单位，由独立的第三方森林认证机构根据所制定的森林经营的标准，按照公认的程序对森林经营绩效进行审核，以证明其达到可持续经营的要求的过程。产品产销监督链认证是由森林认证机构按照一套标准对木材加工企业的各个生产环节，包括从原木的运输、加工到流通整个链条进行鉴定，以确保最终产品源自于经过认证的经营良好的森林。通过森林认证，能够完全解决非法采伐与其相关贸易问题。
森林认证在全球范围内取得了快速的发展，已经得到许多国家政府和森林工业部门的关注和认同，目前世界上共有50多个森林认证体系，主要分为全球性体系、区域性体系和国家体系三类。世界森林认证体系由PEFC与FSC两大体系主导，面临着多样化与趋同化。
最初建立起森林认证制度的是森林管理委员会（FSC）。FSC是在世界自然保护基金会（WWF）等环境保护团体的支援下于1993年设立的独立的、非盈利性的非政府环境保护组织，其宗旨是推动森林认证，促进对环境负责、对社会有益和在经济上可行的森林经营活动。FSC森林认证是一个在实践中被广泛应用的国际森林认证体系，包括森林认证和产销监管链
认证，通过认证的森林和林产品就可以使用FSC标志和标签。截至2007年10月8日，全球已有77个国家775个森林经营单位9071万hm2森林通过了FSC的森林经营认证，有84个国家的7249个企业通过了FSC的CoC认证[9]。
国际标准化组织（ISO）于1947年创立于日内瓦，负责制定在世界范围内通用的国际标准，以推进国际贸易和科学技术的发展，加强国际间经济合作。其1996年开始的ISO14001环境管理系统目的是帮助组织实现环境目标与经济目标的统一，支持环境保护和污染预防，应用到森林领域成为ISO森林认证制度。为了将ISO14001与森林经营联系在一起，还制定了一个技术报告14061，使ISO14001的要求事项适应于森林的可持续经营，反映了与蒙特利尔公约、赫尔辛基公约这些国际标准、指标的关系。
泛欧洲森林认证（PEFC）是1998年由法国、德国、奥地利、比利时、捷克、芬兰、瑞典、挪威等欧洲14个国家的林业利益团体创立的泛欧洲森林认证协会（PEFCC）实施的区域性森林认证体系，2003年改称森林认证认可计划（PEFC），并引入木材认可体系，参加国达到25个[10]。其特点是适合于存在许多小规模生产企业的欧洲企业，并致力于认证体系互认。欧洲以外的加拿大CSA体系、美国SFI体系、ATFS体系均与PEFC实现互认。
泛非森林认证体系（PAFC）是由非洲木材贸易组织13个成员国的部长于2000年10月批准的一项建立泛非森林认证体系计划，目的是促进可持续森林经营框架体系热带木材的生产和贸易。成员包括安哥拉、喀麦隆、中非、刚果、象牙海岸、赤道几内亚、加蓬、加纳、利比里亚、尼日利亚、圣多美和普林西比、坦桑尼亚、扎伊尔。PAFC旨在在其成员国内制定并实施森林认证体系，包括标签制度，但其认证体系不完整，还不包括认证进程和相应的管理。迄今为止，该体系还没有认证过森林。
由于森林认证工作的普及与发展，绝大多数国家认同森林认证作为一种市场机制能够促进森林的可持续经营，积极发展了各自的森林认证体系，其中具有代表性的认证体系为：芬兰森林认证体系（FSCS）、加拿大标准协会体系（CSA）、美国可持续林业倡议体系（SFI）、美国林场体系（ATFS）、英国森林保障计划（UKWAS）、马来西亚木材认证委员会体系（MTCC）、印尼生态标签研究所体系（LEI）和玻利维亚自愿森林认证委员会体系（CFV）。
森林认证方兴未艾，发展很快但不均衡。至2007年6月，全球已有约3亿多hm2森林通过了各种森林认证体系的认证，约占全球森林面积的7.8%[11]。2005年底全球80多个国家的2.75亿hm2认证森林面积中，SFI占37%、PEFC占19%、FSC占16%、CSA占16%、ATFS占10%、其他占2%；90%以上在北半球；60.6%在北美、33.9%在欧洲、2.7%在非洲、1.5%在大洋洲、1.0%在拉丁美洲、0.3%在亚洲；90%以上在发达国家，欧洲50%的森林已获得认证，北美30%的森林已获得认证；认证的森林大部分是工业人工林（特别是SFI体系），而且绝大部分是温带和寒温带森林，热带和亚热带森林很少[12]。
森林认证直接影响着林产品国际贸易的发展。欧洲及北美等发达国家，非常重视产品的环保性，政府采取了一些相关的行动，促进认证林产品的贸易。另外，虽然对于森林认证是否会构成贸易壁垒国际上还存在分歧，但在一些市场森林认证事实上已形成了非关税壁垒。近年来，各国出于可持续发展及贸易保护的需要，把环境问题与贸易结合起来，导致了新的贸易壁垒。在一定情况下，森林认证可能成为一种绿色壁垒。近几年来，欧盟对包括林产品在内的一些进口商品制定了一些具体政策，一方面是政府采购必须购买生产过程符合欧盟要求的商品；另一方面采取所谓的“贸易鼓励安排”政策，即如果出口到欧盟国家的商品，其生产过程符合欧盟的要求，那么这种商品就可以享受一定比例的关税折扣[3]。但是总体来看，认证林产品的需求和供给在全球林产品贸易中所占比例较小，主要分布于欧洲和北美的环境