加快小城镇发展的几个问题
小城镇的迅速发展已成为当前城镇化进程中的重要内容，而且最有可能成为打破城乡二元结构、探索中国特色的城镇化道路的主要舞台。为对小城镇的发展政策进行更加深入、系统的研究，十月下旬，我们在广东、浙江对一些具有一定发展水平的建制镇进行了调研，在小城镇发展的城镇管理体制、政府职能、宏观引导措施等方面，与镇干部、驻地企业负责人及部门人员进行了座谈。现将调研中印象最深的几个问题整理如下。
一、发展与管理体制的矛盾突出 在我们所调查的镇中，最小的广东从化县太平镇，人口规模为2万人，GDP20亿元，财政收入3000万元；最大的浙江苍南县龙港镇，人口规模30万人，GDP90亿元，财政收入2.67亿元。干部反映最强烈的是，目前镇一级的政府管理体制，跟不上这些地区经济和社会的发展需要，突出表现在两方面。
1．现有的镇级财政包干体制，只管吃饭，不管发展，城镇公共建设没有正 常的资金来源。太平镇2001年的财政总收入2898万元，预算内可用收入只有711万元。全镇日常开支994万元，283万元的缺口完全靠自筹解决（参见附件）。镇急需解决的一个工业和城镇垃圾处理项目，500万元的投资无法筹集，经与从化县交涉，县里答应解决，但至今还未落实。镇的发展规模越大，行政支出和公共建设的资金缺口就越大。据温州市体改办对全市287个乡镇调查，2001年中等发达镇的建设资金缺口合计达到3024万元，行政支出缺口为1547万元；发达镇的相应缺口分别为8274万元和2195万元（见附件）。
包干指标的不断加码，不仅增加了镇财政的预算难度，还加重了当地企业的税费负担。据龙港镇企业家协会方房钿主任反映，镇政府为完成财税递增任务，对企业采取包税、国税不抵扣、个人所得税按销售额2‰征收等办法。龙港驻地企业的综合税赋由三年前的3%，已上升到现在的6.5%～6.8%，影响了企业的发展。加上为获得更多自筹收入，镇政府想方设法提高土地价格等因素，已出现了企业外迁现象。
2．小城镇到了一定阶段，镇区的各项管理和服务成为政府的中心工作，按现有建制镇设置的政府职能机构，已不能适应管理的需要。为解决一些突出矛盾，当地不得不扩招行政和事业人员，组建专项服务中心等机构。温州市全乡镇统计，2000年行政人员超编9%，事业超编57.7%，驻镇部门超编40%。使镇干部为难的还不仅是人手或缺，更主要的是办事部门之间的协调。龙港、鳌江、瓯北的三位镇委书记都特别提出了这一问题，由县派的驻镇部门负责人，人事权不在镇，有的级别很高，协调事情没有制度保证，完全靠平时的感情。瓯北镇委书记举例，目前的城管任务非常重，但派驻的城管队伍往往执法不到位，对违章事件只是罚罚款，镇政府又没有执法手段，造成违章建设不能有力制止。
企业界对金融服务的要求非常强烈。龙港镇的有些企业规模已经很大，企业所需的贷款资金当地银行机构无法解决。如从事印刷的金田集团，要上一条BOPP生产线，总需投资2.2亿元，已自筹了1.5亿元，还需7000万元贷款，
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但当地那家银行也不能接。不是银行没有资金，而是贷款的授信权力有限。参加座谈的工商银行负责人也承认这一事实，据他讲，龙港的信贷质量很好，工行贷放了5亿元贷款，不良资产只有100万元，从银行经营角度是应该多贷的，但工行在镇只是一个分理处，贷款只限于800万元以下。今年已决定升为支行，将贷款权提高到1000万元，但还是不能满足企业的需要。
二、土地开发方式的隐患和影响
土地既是小城镇发展中的镇区建设所需，又是镇财政自筹发展资金的主要资源。在相当一部分地区，城镇的圈地主要是为了筹钱。我们所到的几镇，在前几年都已圈了不少地，如瓯北镇至今还有几千亩储备地。经营城市是当前的流行术语，其内容包括了引进市场机制兴办公共项目等，但其中真正的奥妙则是政府直接参与土地的炒买炒卖，主导房地产市场行情，使土地价格不断上涨，并在最高价位成交，以保证政府所拥有的土地资源的收益最大化。政府炒做土地的主要办法是：作规划，做概念（如行政区升级、马上要上什么大项目、批准各种试点、评为各种先进等）。诱人的概念再经企业的翻炒，往往带来火暴的地产交易。龙港镇在建市说法最盛行时期，有一块地卖到每平方米53750元，2000年一块32亩的地块，出让价达到1.86亿元。类似情况在瓯北也有典型，一块26亩大的地，竟标价达到了1.3亿元。如此地价连大城市都很难消受。将地价炒高，不是小城镇的独创，而已成为全国性现象。据调查，2000年政府的土地收入平均每亩为2.6万元，2001年迅速提高到8.4万元。高地价造成了高房价和各项城镇管理项目的高收费，以炒做地价经营城镇的方式，已经使得各类城镇的门槛变得越来越高了。
土地转卖价格的高低，与对农民的征地补偿无直接关系。农民土地被征用后，按照国家规定的计算公式给予现金补偿和其他安置，一般现金补偿在这些地区约2万元。一头是市场机制，一头是行政办法；一头是暴利，一头只是补偿。农民明显感到了不平等，认为是在剥夺。于是土地纠纷不断。我们调查的镇经济实力都较强，处理有条件，因而纠纷并不突出。但有一现象普遍存在，这些地方也难幸免，这就是：征地越来越难。而且，农民也跟着政府学，自己圈地搞开发区，在广东尤其突出。 自改革开放以来，城镇建设用地相当一部分已经完全商品化，即便是公益项目用地，随着这些项目的逐步引入市场运营机制，也越来越具有了回报性质。这是同以往相比最根本的变化。这一变化使城镇用地成为一项巨大的资本，使土地的拥有者，不论政府还是经营者，都有可能成为巨额利润的获取者。据国土资源部土地勘测规划院地价所计算，2001年各级城镇政府从土地一级市场获取的收益为1318亿元，经营者从土地二级市场获取的收入竟高达7178亿元。据北京一位房地产老总提供的行情，只要从政府拿到地，一转手1平方米就可获利500元。2001年政府出让和租赁土地总数157万亩，按平均2万元一亩直接补偿费计，农民作为土地所有者只获得300多亿元，市场收益不能分享，并且完全被排除在土地交易活动之外，这是土地圈占不能遏止、征地纠纷不断的根本原因。 能否调整政府的角色，让农民直接参与土地的交易，合理分享市场收益，并使他们成为土地圈占的制约力量，是我们在调查中与镇干部讨论较多的题目。镇干部们一致认为这样会造成土地失控。在政府已作为利益主体的情况下，这种看法不足为怪，但未必符合事实。太平镇委方书记说出的一件事情令人深受启发。有一家企业向镇政府要地上项目，镇干部很支持并选好了地块，但政府开出的地
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价企业嫌高，给农民的补偿农民嫌低，双方都不能接受，几次谈判都未成。镇里见僵持不下，把农民推出来，干脆让企业直接去和农民谈。结果，企业很快就与农民达成了协议，商定的地价比政府的出价还低20%。卖地意味着什么，农民应比我们更清楚，需考虑的问题他们不会不考虑，只会更具体，更周密。土地如何规划和保护，不能完全由农民自行做主，但如何在土地交易中合理分配市场收益，避免农民利益受损，抑制占地过度，农民的参与肯定是一股积极的力量。
三、城镇建设发展与规划管理
小城镇的规划已在各级领导层中引起重视。但规划涉及的很多问题急需解决。
1．如何加强规划的科学性和针对性
多数小城镇目前已经有了由专业部门制作的建设规划。这些规划就技术方面评价不能说不合理、不科学，有的甚至很先进，也具有规划深度。问题是与当地的实际发展前景究竟如何结合。太平镇的镇区现有人口包括县辖开发区和外来者为2万人。镇域户籍总人口4万多人，其中农村人口3.7万人。镇区现有面积为4平方公里。该镇规划的镇区面积21平方公里，总人口25万人。设定这些目标的依据是什么？在与镇干部和规划部门人员座谈时，他们举出的主要理由是：①太平镇为交通枢纽地；②邻近广州市，可接纳广州的产业辐射和物流中心转移；③房地产价格相对便宜，相对生态环境好；④广州市的市长曾说过，中心镇的人口规模应在25～30万人。这些理由都属于对发展潜力的分析。可以说，整个规划基本是建立在对外来投资项目和人口机械增长的期待等各种不确定因素之上的。类似太平镇，规划镇区人口远远超过现有镇域人口的现象在全国很普遍。如果将所有城镇的规划人口加总，全国的城镇规划人口将是现有全国总人口的好几倍。
城镇规划不能只讲规划业务的专业技术水平和规划深度，如何使规划适应当地社会经济发展的实际需要，应是城镇规划管理工作强调科学性的关键。城市尤其小城镇的发展，取决多种因素，具有很大的不确定性。城镇建设不能没有规划，但规划本身并不能从根本上决定城镇的发展。目前，规划跟不上和规划不切实际的问题同时存在。比较而言，规划不切实际的现象更为严重。在贪大、求新、攀比的风气下，一些盲目的规划已成为城镇建设中铺张建设、圈占土地的依据。如不加以制止，超前建设的城镇设施必然成为巨大的买方市场，在相互竞争、争拉投资项目中造成大量建设资金的浪费，各地已有不少这样的事例。 2．如何加强规划的管理
目前，城镇规划从制定到管理，基本属于地方行政行为，缺少制衡因素和法律制约。制定什么样的规划完全可以由地方行政主管干部说了算，报上一级政府批准，一般也只是走走程序。能够构成行政性制约的是国土资源部门的土地利用总体规划，但土地规划的重点是基本农田保护，而且是实行总量平衡，对城镇建设起不到直接的制约作用。切实加强规划的管理，真正避免规划制定和实施的任何随意性行为，一是应设立严格的规划论证和审批程序，二是要逐步将规划管理纳入法制。
四、小城镇发展与农民的关系
党的十六大报告明确提出要走中国特色的城镇化道路。这里的中国特色指的是什么，究竟如何体现，从战略引导和体制创新上都值得探讨。
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1．加快转移农村人口，应是现阶段推进城镇化的主要目标。 我国的城镇化已落后于工业化，造成大量人口滞留农村。这一局面的后果是农村劳动力不能充分就业的情况越来越严重，农民收入增长缓慢，现有农村人口的消费需求低下，使得国内消费总需求的增长速度始终不能跟随经济的发展，并开始制约国民经济的快速发展。国家通过实行积极财政政策，以扩大投资需求弥补消费需求不足，在一定阶段起到了很好作用，但长期靠投资性需求带动发展，必然会造成国民经济结构的严重扭曲。因此，加快城镇化进程，加快农村劳动力及农村人口向非农产业和城镇转移，不仅是解决“三农问题”的出路，也是从根本上理顺需求结构，解决国内总需求不足的急迫需要。城镇发展中确有遗留的建设欠债、改善人居环境等问题，但首要任务或根本目标应是发展适应农民就业和需求的产业，促进农民收入的提高和消费需求的增长，加快农村人口的转移。
2．维持城镇发展的低门槛，保证农民成为最大的收益者
无论作为劳动者还是投资者，农民进入城镇都需要一个较低的门槛。
外出打工，是农民进入城镇的主要形式。目前，农民从事非农产业约1.3亿人，出外打工约9200万人，其中出省打工4000多万人，多数分布在各类城镇。农民能否顺利进入城镇打工，除了自身的素质外，与城镇门槛的高低有很大关系。一些城镇为保护当地下岗人员利益，程度不同地专对农民工设置歧视性政策，侵犯了他们的劳动权利，也伤害了他们的感情，必须加以制止。还需注意的苗头是，随着城镇建设的投资日益加大，成本日益增高，城镇居住的成本也在迅速提高。在多数地方，一个劳动力的全年打工收入，很难养活一个三口之家，在大中城市尤为明显。这一情况，使得当前一些就业稳定的农民工，只能在城乡之间长期流动，而不能在城镇及时留下定居。农民从事个体经营活动的境遇也一样，门槛越高，进入越难，吸引力越差。将城镇发展同农村劳动力及人口转移紧密结合起来，还必须在城镇的建设节奏、产业结构、企业政策、就业管理、户籍管理、社会保障等方面进行综合考虑，探索各种降低农民进入成本的措施。
3．尊重和保护农民权益，鼓励农民直接参与城镇发展 农民进城是否只限于打工或从事个体小本经营，能否在更高层次参与城镇建设，促进城镇健康发展，值得研究探讨。农村改革以来，尤其乡镇企业改制以后，集体经济的发展方式已产生很大的变化。多数集体组织已从直接经营转向对资产、物业、股权等资本形态的管理。农民手中的资本性财产，包括已经改变了用途的农村集体建设用地，通过合理的流动或置换机制，不改变农民的产权或使用权关系，完全可以成为相当可观的城镇发展资源。事实上，发达地区及一部分大城市的城乡结合部，已经出现了这种势头和经验。如广东花都市的花东镇，我们发现村有集体建设用地置换到镇，由村自主开发的现象。而更多地方出现的城中村现象，使农民在城镇建设中已开始具有举足轻重的地位。温州的龙港镇，是完全靠农民兴建起来的。这些来自基层干部和群众的创新试验，应当认真总结。正确进行政府引导，充分运用市场机制，给农民提供多种参与城镇建设和发展的渠道，有利于协调好城镇化过程中的各种利益关系，大大减缓政府征地、拆迁等措施造成的土地纠纷、就业安置等社会矛盾，还可以推进基层社会的民主建设，提高居民对城镇发展和建设的影响力，对盲目建设形成一定制约。
五、产业积聚与行政区域的矛盾
龙港镇是从1984年开始由农民创建起来的，至今已成为具有中等规模的城市。1993年，在建镇十年后，由于各项管理体制的不适应，镇里开始打报告申
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请建市。无论从龙港经济自身的进一步发展还是对周边发展的带动作用看，建市的要求是具有合理性的，反映了当地企业和群众的呼声，也得到了各方专家的充分肯定。报告递出十年了，始终未获批准。1997年，为敦促尽快批准建市，甚至还发生了群体上访事件，但也没有使事情出现转机。与龙港相隔一条鳌江的鳌江镇，城镇的规模与龙港也已相当。龙、鳌两镇已经成为浙南、闽北的产业积聚地和城市迅速发展区。专家们多数认为，鳌江流域已经形成区域经济中心，龙、鳌两镇都已具备独立建市的条件，而比较理想的方案是两镇合并，建成一个相当于地一级的城市。各方人士也都承认，建市是解决当前经济发展和城镇管理众多矛盾的最好出路。但建市后，会立即改变财政收入的分配关系。如两镇分别建县级市，两镇现属地苍南县和平阳县，就会减少一大块收入；如合并建地级市，与温州平起平坐，则减少了温州的财政收入；如将苍南、平阳两县直接改县级市，虽财政关系变动不大，却会遇到市政府机构选址、干部升降、调配等各种复杂的问题。这类问题在珠江三角洲如布吉、小榄、虎门等一批超级镇非常突出。全国地、县两级改市、改区已一大批，由于基本在现有的体制框架内调整不大，都很顺利。惟独小城镇在随经济发展不断成长起来后，如何转向城市管理，在体制上如何处理好市场要求与行政区域之间的矛盾，还没有破题。
行政区域的束缚，还不只体现在建市方面，还会直接影响城镇的发展和管理。从化县在太平镇区办了一个占地4平方公里的开发区，规划完全由自己制定，收支完全由县政府管理，开发区的很多公共服务设施由镇承担，人为地增加了镇政府的协调困难。龙港镇拥有印刷企业400多家，2001年的产值达到35亿元，成为全国的印刷基地之一。有关部门欲将“中国印刷城”的名号授予龙港，但温州市不服，认为应授予它。僵持结果，两地都得到了这一名号，自然它们的价值也就大大下降。
与大城市相比，小城镇的发展，市场的导向作用更大一些，能否发展起来，事先很难预测。一旦小城镇所在地形成了区域经济中心并迅速扩张起来，现有的行政管理体制就不能满足要求。如何处理与区域行政体制的关系，值得探讨。
六、对小城镇发展的不平衡性要有区别政策
全国小城镇的发展极其不平衡。即便是处于快速发展的镇，由于发展阶段、产业结构、区位优势、资源条件和对就业贡献的不同，对城镇建设和发展的要求也不一样。
龙港镇已初步形成以加工业为中心，并具有印刷、纺织、塑编等主体产业的 经济结构，产业结构为：一产4.4%，二产70.4%，三产25.2%。它所要求的是进一步完善市场环境和政府管理体制。这也是一批超级镇的普遍要求。太平镇的发展正处起步阶段，产业结构为：一产4.5%，二产93.6%，三产1.9%。经济规模总量虽不小，但主要是大型外资项目，企业总数少，主体产业仍未形成，结构演变的趋势还不清晰。它所急需的是加快引进项目和建立服务于加工业的物流体系，充实和拓展产业结构。太平镇的情况在多数地方尤其中西部地区更加具有代表性。在上海、北京、广州等特大城市，由于城市产业结构和消费水平的迅速提高，城郊和周边地带只要基础设施及时跟上，就能接纳大量城市中心区向外转移和扩散的项目、企业和一部分城市人口。而更多的中西部地区，基础设施建设得再好，产业的培育和发展也不会太快，在相当长时间里，重点需要的仍是围绕镇域农村经济的农产品加工、储运、各种批零市场建设等综合服务项目和与其相应的基础设施。
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