关于西安、武汉等城市开发区发展建设情况的考察报告
一、四城市开发区发展建设的基本情况
西安高新技术产业开发区是1991年3月经国务院批准设立的国家级开发区，规划面积34平方公里，其中政策区19.15平方公里。经过十多年的开发建设，西安高新技术产业开发区在产业实力、经济规模、体制创新、成果转化及园区建设和对外形象等方面均走在全国53个国家级高新区前列，在国家科技部组织的多次评估中，西安高新区一直保持在前四名。武汉经济技术开发区1993年4月经国务院批准为国家级开发区，规划面积31平方公里，远期控制规划面积90.7平方公里。经过十多年的发展，武汉经济技术开发区已成为我国华中地区重要的现代制造业基地，综合经济实力位于全国49个国家级经济技术开发区前列。长沙市经济技术开发区坐落在长沙县，1992年建区，1997年挂靠长沙市高新技术产业开发区，作为长沙高新区星沙科技园区，2000年经国务院批准成为国家级开发区，规划面积35.33平方公里，同时享受两大国家级开发区的优惠政策。重庆市永川经济技术开发区和重庆北部新区则属于省级开发区。重庆市永川经济技术开发区是1992年经四川省批准设立的省级开发区，规划面积13.6平方公里。11年来，开发区累计投入基础设施建设资金近5亿元，已引进项目300多个，到位资金12亿元。重庆北部新区成立于2001年, 下辖四个镇，地域面积136.6平方公里，其中，建设用地91.73平方公里。三个国家级开发区——重庆经开区置换区、重庆高新区置换区和重庆出口加工区设立在新区内。重庆北部新区集多种优惠政策为一体，享受国家实施西部大开发有关优惠政策、国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区以及出口加工区的优惠政策。开发建设三
年多来，投入大量资金进行基础设施建设，仅2003年新一轮基础设施骨干工程投资就达450亿元。ⅴ 二、四城市开发区的发展特点
（一）创新的管理体制。尽管我们考察的四个城市开发区在管理体制上各俱特色，但在机构设置上都体现出“小政府、大社会，小机构、大服务”的特点。西安高新区按照“精简、高效、服务”的原则建立高新区管委会，内部机构不与区外政府部门对口设立。高新区党工委、管委会现有3室、9局，管理人员86人，对口市上60多个部门。重庆北部新区管委会，管辖区域达136.6平方公里，而新区管委会只有18人。管委会主任由主管开发区的副市长兼任，常务副主任由市政府副秘书长兼任。重庆市经开区和高新区管委会主任兼任新区管委会副主任和党工委书记。下设五个处室，分别为财政统计处、政策法规处、规划发展处、组织人事部和办公室。值得一提的是，五个处室只有三位处长，财政统计处和政策法规处由一位处长负责，组织人事部和办公室由一位处长负责，由此不难看出，开发区对人员编制控制的严格程度。 ⅴ
（二）灵活的运行机制。开发区之所以能够迅速发展壮大，与探索建立了一整套和市场经济接轨的运行机制密不可分。我们考察的四个城市开发区在市场化运行机制方面都进行了大胆的尝试。一是在用人机制上，探索企业化管理模式。西安高新区改革干部人事制度，优化管理队伍结构，建立新的机制，严把选人和用人关。管委会领导班子由9人组成，其中来自政府部门1人，高校和科技界4人，企业4人。管委会中层干部23人，其中来自高校、科技界和企业18人，占总
数的78%。管委会领导和中层干部大多数由高校、科技界和企业产生，他们具有科技专业知识、丰富的经营管理经验和驾驭市场的能力，适应了高新技术产业现代化、市场化和国际化的要求。西安高新区管委会除领导班子成员是国家公务员外，其余所有人员都实行公开招聘、双向选择的全员聘用合同制，建立了公平、公正的激励和约束机制。管委会工作人员面向全国公开招聘，每三年招聘一次，应聘人员必须要有三年以上的相关工作经验，硕士以上学位。从1991年创建到现在进行了3次较为集中的干部公开招聘，从近2000名应聘者中选聘了80多人。干部每年都要进行个人述职、民主测评、竞争上岗、末位淘汰，淘汰率每年在5%左右。同时，人员也可以随时根据工作业绩进行调整。这种机制使开发区不养一个闲人，目前管委会工作人员没有一个军转安置人员，也没有一个靠人情关系插入的人员，业务不行的人很快被淘汰，需要的人很快可以招来，所有工作人员都有一种自发的工作动力，尽职尽责地完成好本职工作。十多年来从高新区处级岗位走上局级领导岗位的干部有11人，占干部总数的13%，也曾责令1名决策失误的管委会领导引咎辞职，对10多名考评不合格的中层干部给予解聘或降职使用。重庆市永川经济技术开发区在人事管理上，进行了企业化管理模式的探索。管委会现有28人，只有领导班子4人是公务员，其他工作人员都不是公务员。开发区对内部所有干部职工实行“动态管理、竞争上岗、双向选择、绩效考核、能上能下”的市场化管理体制，制定并实行了职务、收入与绩效挂钩的新型奖惩制度。二是在开发建设上，探索市场化投融资新路子。西安高新区起步时是从政府借10万元开始运作的，资金来源主要是靠贷款。管委会从建立之初就没有财政保障。因此，他们说，“开发区管委会
更像一个企业，完全是在经营，财政没有资金保证逼出了一条生路”。重庆市永川经济技术开发区面对各项建设所需巨大资金的压力，积极拓展投融资渠道，探索符合永川实际的投融资体制。目前，开发区已成立由国有资产全资入股的永川惠通建设发展有限公司，并在惠通公司下设星城和宏城两家公司，还组建了一家资产公司，以惠通公司搭建市场化投融资平台，与多家商业银行、信托公司进行融资谈判，采取不同的形式筹集建设资金。开发区积极进行经营城市的探索，采取了以土地换工程（开发区的商住用地采取挂牌出让的办法，但是如果开发商投资基础设施建设，可以换取土地开发权）、BT（基础设施建设的全额工程款由开发商垫付，工程验收合格后，以2：3：5的比例购回，利息按银行贷款支付）和委托贷款（业主协调银行贷款到惠通公司，由公司监督贷款的使用）等多种模式进行基础设施建设，全年以三种模式为主要实现形式的各类工程总额达2.8亿元，有效地缓解了当前开发区自有资金投入不足的难题。在个别项目开发建设上，开发区还实行业主负责制，由业主在规划范围内进行基础设施建设、招商引资等工作，开发区针对不同的行业、不同的项目、不同的发展态势，为其提供相应的政策支持。ⅴ
（三）有效的政府支持与扶持。各城市政府对开发区的发展给予了高度重视，采取了一系列有利于开发区发展的政策措施。一是给予政策上的扶持。重庆市委市政府高度重视北部新区建设，提出举全市之力支持新区加快发展，专门为北部新区制定了优惠政策。其中突破性比较大的有：1、生产性外商投资企业免征地方所得税。经营期10年以上非生产性外商投资企业获利年度起第1-2年免征，第3-5年减半征收。2、在北部新区设立产业发展专项资金，通过投资入股、定额
补助、对外发行企业债券和贷款贴息等方式，扶持设立在北部新区的软件产业、光电子产业、生物医药、农林畜优势资源增值转化等高新技术企业、出口加工型企业发展。3、在北部新区投资的企业，固定资产投资达5000万元，或企业注册资本达1亿元以上，或企业年销售额实现5亿元以上的，经北部新区管委会批准，自获利年度起，两年内按企业在北部新区实际入库的企业所得税，由北部新区财政作为专项资金额安排，第三至第五年减半安排，扶持企业生产经营。4、“十五”初期，市财政安排投入5000万元北部新区启动资金，专项用于北部新区基础设施建设。“十五”期间，北部新区新增地方财政收入全额返还北部新区，土地出让金、城市建设配套费、养路费等各种行政事业性收费，北部新区全额留用。5、由当地财政部门决定，根据外商投资项目的行业、规模、技术水平、税收情况、缴费方式等实行加速折旧；一定期限、一定比例减免房地产税；对土地出让费、使用房屋租费、能源、水源、电讯、服务等项费用实行折扣优惠。二是下放管理权限。永川市委市政府为加快重庆市永川经济技术开发区的发展，于2003年3月制定并出台了《关于加快重庆市永川经济技术开发区建设与发展的决定》，赋予开发区管委会对区内规划、经济发展、招商引资、国土房产管理、市政基础设施建设以及其它相关行政事务的管理权限。具体包括：根据永川市城市总体规划，负责编制开发区总体规划和详细规划，报经市规划委员会批准后组织实施。审批各类建设工程的选址，代发《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目竣工规划验收合格证》。负责统一办理区域内土地的征用、划拨、出让、房地籍管理以及房地产管理，代发《国有土地使用证》、《房屋产权证》等证，负责开发区征