目录
一、引言..................................................................... 2 二、新型农村养老保险政策的具体内容及实施意义 ................................. 2 (一)新型农村养老保险的具体内容及特点 ....................................... 2
1.新型农村养老保险的具体内容 ............................................. 2 2.新型农村养老保险的特点 ................................................. 3 （二）新型农村养老保险制度的实施意义 ....................................... 4 三、新型农村养老保险实施步骤和进展现状——以云南省玉溪市为例 ................. 4 （一）新型农村养老保险政策的实施步骤 ....................................... 4 （二）云南省为例阐述新型农村养老保险政策实施现状 ........................... 5 四、云南省玉溪市的新型农村养老保险实施过程中存在的问题分析 ................... 5 （一）制度本身存在的问题 ................................................... 5 1.没有明确立法，制度不稳定 ............................................... 5 2.集体补贴部分的持续存在问题 ............................................. 5 （二）实施过程中存在的问题 ................................................. 6 1.投保对象的担忧 ......................................................... 6 2.农民普遍投保低，筹资难度大 ............................................. 6 3.经济发展快对基金增值要求高，基金运营管理难度大 ......................... 6 五、国际间农村养老保险的制度比较和借鉴 ....................................... 6 六、完善我国农村养老保险政策的建议 ........................................... 7 （一）完善立法，加强法制保障 ............................................... 7 （二）鼓励捐赠，扩展基金筹资渠道 ........................................... 8 （三）多样化投资需求，吸引养老金储蓄 ....................................... 8 （四）多家机构委托基金投资，实现保值增值 ................................... 8 参考文献..................................................................... 9
新型农村养老保险政策实施现状及问题分析——以云南省
玉溪市为例 一、引言
据国家统计局第六次人口普查数据显示， 我国60岁以上人口大约为1.78亿，占总人口比重约为13.26%，其中65岁及以上人口为1.19亿人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91
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个百分点，我国老龄化程度进一步加剧。目前城镇养老保险制度日趋成熟，农村是养老制度惠及的死角，新型农村养老保险的普及，意味着养老制度全面实际的覆盖，是保障民生、提高人民生活水平的重要一步。
过去的农村养老保险政策到新型农村养老保险政策的实施过程中，对农村养老保险的研究从未间断过，既有定性分型，规范研究，也有定量分析，实证研究。例如，从制度框架构造、完善对策方面的规范研究有：翁建华（2011）从2002年开始的农保试点状况，谈新型农村养老保险未来普及应注意的问题，并提出相应措施改善。张开云（2011）从我国人口老龄化状况的显示逻辑和理论逻辑出发，分析新型农村养老保险的实施制度逻辑、制度困境，并提出具有前瞻性的政策建议。实证研究方面，分模块对养老保险政策具体部分和影响因素所做的定量分析有：张海川（2011）通过建立农村养老保障适度水平的精算模型，应用2001 年～ 2009 年数据对我国农村养老保障实际水平和适度水平进行了比较分析，并提出了相应的政策建议。林洁（2010）从养老保险基金运行机制方面，探索养老保险基金运行的新思路和新机制。张瑞书（2011）从新农保的给付水平对农村居民的激励作用，结合河北省的实际情况，构建出新型农村社会养老保险适度给付水平的理论模型和测算模型进行了分析, 从而为确定新型农村社会养老保险适当给付水平。但是，结合云南省实际情况进行的研究相对缺乏，这使得本文的写作具有一定的理论和实际意义。 从2009年云南省实施新型农村养老保险制度至今，各市县新型农村保险的覆盖率在逐步增加，基础养老基金已经正式开始发放。在制度宣传和实施过程中，仍然反映出一些问题：制度的缺陷，基金的保值增值困难，农民的担忧等。本文从云南玉溪市新型农村养老保险实施的具体情况和反映的问题入手，比较国际上成熟的农村养老保险制度和我国的具体国情，详细分析新型农村养老保险面临的难题，并提出对策和建议。
二、新型农村养老保险政策的具体内容及实施意义
(一)新型农村养老保险的具体内容及特点
1.新型农村养老保险的具体内容
2009年9月1日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》发布，标志我国从国家层面同意执行新型农村养老保险的行动正式开始。具体内容概述是：一、农村养老金由国家补贴的基础养老金加个人缴费的个人账户组成，每个月发放金额是国家免费补贴的基础养老金55元（中西部地区国家全额补助，东部地区给予50%），加上个人账户中全部金额除以139的金额。二、农保基金由个人缴费、集体补贴、政府补贴三个部分构成，集体补助部分由县市和村集体根据自身条件提供，并鼓励其他经济组织，社会公益组织或个人 1
国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/。
资助养老基金。三、年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的，子女也参保养老保险的情况下，每月免费领取55元基础养老金。四、未满60岁的自愿参保，缴纳养老金每年100,200,300,400，500，五个档次任意选择，缴费至少满15年，在60岁后开始领取养老金。
根据不同的参保档次，不同的缴费时长，60岁后每月领取的养老金数量不同。绘制根据条件不同获得每月养老金数量的表格，只计算基本补贴和自己缴费部分，未加上集体补贴，如下表2-1：
表2-1 新政策下每月养老金的取得水平（单位：元） 时 年长 15年 20年 30年 66 69 76 77 84 98 87 98 119 98 112 141 109 126 163 缴 100 200 300 400 500 （资料来源：根据养老金档次和政策计算标准自行计算所得）
新型农村养老保险以下简称新农保，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则。保基本是保证60岁农村老人每月基本养老金55元，该水平接近我国农村低保月均62元的水平；广覆盖要求是将2009年10%的县（市、区、旗）试点覆盖面逐步扩大，在全国普遍实施，2012年底基本实现对农村适龄居民的全覆盖。有弹性要求各地方的集体和地方财政有条件的进行补贴，鼓励参保人多缴费，根据地方自身条件对不同缴费档次参保人给予逐级补贴金额，不低于30元；可持续，为达到养老金及保值增值的目的，现行存入银行的农村养老基金除了获取银行利息收益，进行国债等低风险投资外，探索运行养老基金的新道路，务求发挥资金保值增值潜力，保障人民利益可持续发展。
2.新型农村养老保险的特点
过去的农村养老保险政策（以下简称老农保），指的是2009年《通知》出台以前的农村养老保险政策。从“七五”计划提出农村养老保险的探索开始，民政部开展在山东省的5个县进行试点，1992年发布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》开始，我国老农保经历了从探索试点到稳步发展时期，1998年底已经覆盖了75%的农村劳动者。但从97年开始，金融危机对养老保险基金和投保者人心造成了严重影响，再加上试点地方运行过程中信息的不透明，缺乏监管等问题，老农保推行遭遇阻碍并开始萎缩停滞。2003年重整旗鼓，人力资源和社会保障部下发新的指导文件，各地开始开展新政策的试点，直到2009年全国性试点宣布开始。
新农保与老农保相比有以下几点进步：一、《社会保险法》的颁布实施，基本养老保险得以法律的形式确定了下来。《保险法》规定了农村养老保险制度和养老金待遇的基本组成。二、老农保国家层面只是做了政策扶助，新农保中加入了国家基本养老保险金额的补贴，即使不缴费，60岁老人也能拿到每月国家补贴。三、新农保加强养老保险基金管理，免去从养老保险中收取管理费的规定。老农保收取3%管理费的规定，新农保用财政承担；针对老农保期间曾出现的资金被挪作他用，信息不透明等状况，财政部、人力资源社会保障部2011年3月30日印发了《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》通知，通知要求，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用新农村社会养老保险基金，不得用于平衡财政预算，不得用于经办机构人员和工作经费。 四、新农保基金更加灵活，尝试拓宽投资渠道。老农保基金只能用于购买国债和收取银行利息，但造成的结果是养老保险基金的亏空。为增加基金收益，国家鼓励基金运作探索稳扎稳打的新渠道：广东省今年养老金入市，委托全国
社保基金理事会投资运营社保基金，委托期两年，期间投资方案要经过人力资源和社会保障部以及财政部的审核，最后报经国务院批准才实现委托。
（二）新型农村养老保险制度的实施意义
首先，新型农村养老保险政策的实施能缓解我国农民的养老化问题。新型农村养老保险是解决我国老龄化问题的重要一步，我国已经步入老龄化社会。按照联合国标准，一个地区65岁老人占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。然而实则1999年，我国已经进入
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老龄化社会，且以每年3%的速度增长，增速是人口增速的5倍多，增速13.26%是继日本之后第二大老龄人口大国，并且未来几年有望超越日本成为世界第一。
其次，新型农村养老保险政策的实施能极大改善农村人民生活水平，增加农民收入，减少子女赡养负担。城镇农村经济差距大，农村老龄化更加严峻。我国农村人口多余城镇人口：普查数据显示居住在乡村的人口为67415万人，占到人口比重的50.32%。人口流动造成空巢老人数量增加：2006年数据显示仅有40%多的农村老年人与一个成年子女一起生活，空巢老人面临子女赡养的风险增加。农村老人更需要得到赡养：世界银行报告指出我国农村与城镇地区的老年人口抚养比差距预计将从2008年的4.5个百分点到2030年扩大到13个百分
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点，届时农村地区的老年人口抚养比会达到34.4%，而城镇地区则为21.1%。
最后，养老金带来的农民收入的增加，能起到缩小城乡差距的作用。农村老人比城镇老人更加贫困和脆弱。2005年数据显示城镇老年人一个最为重要的收入来源是养老金，然而对于农村老年人，养老金却是一个微不足道的保障，其收入来源主要是劳动收入和家庭抚养。养老金几乎仅限于退休的公务员、退役军人及退休村干部。一来社会财富多集中于城镇，城乡居民收入比逐渐拉大。从1978年2.36：1扩大到2011年3.13:1。二来农村老年人的收入受子女经济状况和地方经济影响较大，在房地产经济蓬勃的今天，农村老人比之城镇老人，更难取得房屋租赁或者售卖房屋的房产收入，所以农村老年人更加贫困。
三、新型农村养老保险实施步骤和进展现状——以云南省玉
溪市为例
（一）新型农村养老保险政策的实施步骤
新型农村养老保险实施采取的是先试点实施再在全国推展试点。在2009年全国养老保险是试点以前，各地都在做了很多有益的尝试，如《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，在苏州和青岛实施的《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，在烟台和杭州实施的《烟台市新型农村社会养老保险暂行办法》等，都为了平衡个地区的发展都做了最好的尝试。
09年国务院出台指导意见，标志这全国范围的新型农村养老保险试点的开始。国务院定下了基本原则，任务目标，参保范围和参保标准，基金管理和监管部门等大概框架。将制定具体方法和实施方案的工作权利下发给地方人民政府，地方政府再在《指导意见》的基础上制定符合地方实际情况的养老试行办法。
云南省于2009年12月7日，出台《云南省人民政府关于印发云南省新型农村社会养老 12
数据来自国务院印发的《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》2011.12.16。
世界银行东亚和太平洋地区人类发展局社会保护部，,《中国农村老年人口的养老保 障：挑战与前景》[R]世界银行，2012.3：14。
保险试点实施办法（试行）的通知》，基本条件之外，补充增加了：一参保人按规定缴费后，可享受省财政给予的每人每年30元的缴费补贴。二对农村重度残疾人，以100元档次省财政厅逐年全额代缴养老保险费。三个人账户储蓄的利率按中国人民银行公布的金融机构人民币1年期存款利率计息。
下达到县市，县市再在自身实际条件的基础上做了政策改进。参照云南省玉溪市县市新型农村养老保险规定，除了国家基本规定，省级基本规定外，补充增加：一、设置了具体实施步骤。二、对选择200元、300元、400元、500元及其以上缴费档次的，分别给予与 10元、20元、30元、40元的补贴三、为鼓励符合条件的人积极参保，政府对选择缴费档次高的参保者给予的缴费补贴越高：分别给予每人每年30元、40元、50元、60元、70元的缴费补贴。四，参保人领取待遇期间死亡的，给予一次性丧葬抚恤补助600。以上政策更加鼓励了人们参与农村保险投保。
（二）云南省为例阐述新型农村养老保险政策实施现状
云南省农业人口占全省总人口70%以上，除国务院批准的首批13个试点县外，云南省又“自费”增加了3个省级试点县，之后陆续启动新农保第二批第三批试点，逐步扩展新农保覆盖面积。到2011年底全省农村社会养老保险参保总人数已达684.62万人，比上年末增加528.30万人，增幅337.96%，增幅较高，其中：参加新型农村社会养老保险人数533.37万
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人，占参保比重为77.9%，新型农村养老保险这个惠农制度具有很强吸引力，总见新型农村养老保险的政策实施情况是比较好的。
四、云南省玉溪市的新型农村养老保险实施过程中存在的问
题分析
（一）制度本身存在的问题
1.没有明确立法，制度不稳定
没有明确立法，降低了制度规则的规范性和同一性。保险法第二十条、二十一条确立建立和完善新型农村社会养老保险制度，明确新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。虽然《社会保险法》的确立表明了我国政府设置新型农村养老保险的决心，但在具体实施的步骤方面，过程中阶段问题方面，还有农村养老金的人群设定，资金运行管理等方面并没有明确立法，难免地方实行的时候各行其是，或钻空子做出损害农民养老利益的事情。
2.集体补贴部分的持续存在问题
集体补贴并没有写入法律，这让集体补贴能否持续成为空谈。现在的养老保险制度是普及覆盖率的阶段，各地方政府出台激励措施，如对缴费档次高的给予更高补贴，对投保人群给予丧葬补贴等，这些措施是吸引农村积极参保的重要依据。但是参保率越高，政府要承担的补贴额就越高，政府能否承担得住是个问题。这些补贴和惠民措施面临着实施风险，一旦政策变动，补贴的落实将成为问题，并且集体补贴是提高养老保险水平的重要部分，集体补 1
云南省人力资源和社会保障网：
http://www.ynhrss.gov.cn/readinfo.aspx?InfoId=82abbe9f37444b379de71346ac0b1262。