加入WTO与中国农业国内支持政策改革
许多研究表明，农业是中国加入WTO 后所受影响和挑战最大的产业。目前美国关于农业国内支持与补贴的无理要价，不仅使中国加入WTO 谈判的最后进程受阻，而且对在整体上不具国际商业竞争优势的中国农业形成更为严峻的挑战。今后中国农业要想应对加入WTO 的挑战，必须从现在开始，抓紧调整和改革农业国内支持政策，从根本上提高中国农业的竞争能力。
一、WTO 对农业国内支持与补贴政策有何规定？
WTO 《农业协定》是规范世界各国农业国内支持与补贴政策措施的准则。概括而言，WTO《农业协定》将农业国内支持和补贴措施分为两种类型，一类是不要求各国作削减承诺的措施，另一类是要求各国作削减和约束承诺的措施。协定还专门规定了对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇。
1.《农业协定》不要求约束和削减承诺的国内支持与补贴措施，主要指的是“绿箱”政策措施（第6.1条）。农业协定规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是“绿色补贴”，任何国家均可免除削减义务。
“绿箱”政策措施主要包括：（1）一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）地区援助补贴。
2.WTO 要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄箱政策”。属于“黄箱政策”范围的农业支持与补贴，叫“黄箱政策”补贴。《农业协定》规定用综合支持量（简称AMS ）来衡量“黄箱政策”补贴的大小，并要求在约束该类补贴的基础上，逐步予以削减。
但是，《农业协定》对“黄箱政策”也作了一些例外的规定，使下述“黄箱政策”补贴不受《农业协定》的约束和限制：
一是第6.2条规定给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称“发展箱”。主要
包括：（1）农业投资补贴；（2）对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；（3）为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。一般称此为“发展箱”政策措施。
二是第6.4条规定了农业支持与补贴的“微量允许标准”，按发达国家和发展中国家两种情况区别对待，（1）对发达国家而言，第6.4（a ）条规定，如果“黄箱政策”补贴（AMS ）不超过农业总产值的5%，则无须进行削减，此称对发达国家农业支持与补贴的“微量允许标准”。（2）对发展中国家而言，第6.4（b ）条规定，如“黄箱政策”补贴不超过农业总产值的10%，则也无须进行削减，不受《农业协定》的约束，一般称此为发展中国家农业支持与补贴的“微量允许标准”。《农业协定》还规定，没有超过“微量允许标准”的补贴，可以不纳入农业支持与补贴额AMS 的计算。
三是为满足欧盟和美国的要求，《农业协定》第6.5条规定，一些与农产品限产计划有关的“黄箱政策”（如休耕补贴等）可纳入“蓝箱政策”，免予削减承诺，不受《农业协定》的约束和限制。这些政策措施在发展中国家很少用。
由此可见，按照《农业协定》的规则，并不是所有的农业支持与补贴都受WTO 的限制。相反，发展中国家可利用WTO 《农业协定》提供的“绿箱政策”、特殊与差别待遇和“微量允许标准”，加大对农业的支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持本国农业的健康稳定发展。
二、中国农业的支持补贴水平有多高？
目前美国关于农业补贴的无理要价，使世界开始关注中国农业的国内支持与补贴情况。那么，中国农业究竟有多高的支持补贴水平？根据WTO 《农业协定》等规则，我们对1996-1998年中国农业支持与补贴进行了分类和测算。
（一）不受WTO 约束和限制的农业支持与补贴此类补贴分两种情况：
一是属于“绿箱政策”的农业支持与补贴（符合《农业协定》第6.1条的规定），1996-1998年平均为1514.2亿元人民币（182亿美元）。
在“绿箱政策”补贴中，中国主要对农业提供了“一般服务”补贴，达785.6亿人民币（95亿美元），占“绿箱政策”补贴的52%；其次是粮食安全储备补贴，约383.8亿元（46.4亿美元），占25%；以及自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等。而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，中国尚未列入财政预算科目。
中国农业绿箱政策支持措施具有以下特征：
1.绿箱政策措施总支持水平呈增长趋势。1997年的总支持水平为1312.54亿元，比1996年增加190.76亿元，增幅为17%；1998年的总支持水平为2108.15亿元，比1997年增加795.61亿元，增幅为60.6%.1996-1998年三年的平均支
持水平为1514.16亿人民币，相当于183亿美元。比较而言，1997年美国的“绿箱政策”补贴为512亿美元，欧盟为209亿美元，日本为204亿美元。中国的绿箱补贴甚至远低于这三个国家在1986-1988年基期的水平。
2.“政府一般服务”支持所占比例较大。“政府一般服务”约占绿箱补贴的52%，与日本（82%）、韩国（65%）、加拿大（58%）、澳大利亚（61%）、巴西（72%）等国家的支持结构类似。中国“政府一般服务”支持水平为785.6亿人民币（95亿美元），其中：
（1）农业基础设施支持比重最大，1996-1998年平均485.9亿人民元（59亿美元），占绿箱支持水平的32.1%，除低于日本（120.7亿美元，占绿箱支持的59%），比其他国家都高。
（2）农业技术推广和咨询服务支持，1996-1998年的平均支持水平为62.5亿元（7.6亿美元），占绿箱支持水平的4%.
（3）已有支持中，支持水平最低的是农业培训服务，1996-1998年的平均支持水平只有2.1亿元，仅占绿箱总支持水平的0.1%，与韩国、阿根廷的情况类似。
（4）农业科研支持。1996-98年三年平均支持水平为40.58亿人民币（4.9亿美元），占绿箱支持的2.7%.
（5）病虫害控制支持：三年平均支持水平为21.32亿人民币，仅占1.4%.
（6）检验服务支持：三年平均支持水平为13.18亿人民币，占0.9%，低于有关发达国家和发展中国家的支持水平。
（7）市场营销服务支持：中国尚未将此列入财政预算科目。
3.粮食安全储备支出较大。1996-1998年平均支持水平为383.78亿元（46.4亿美元），占绿箱支持水平的25.3%.高于设立粮食安全储备支持的日本（5亿美元）、巴西（3亿美元）和韩国（4970万美元）。
4.对农业环境和生态农业建设的支持逐步增加。1996-98年三年平均支持水平为53.45亿元（6.5亿美元），占绿箱支持水平的3.5%.仅低于欧盟（37.4亿美元）和日本（10.2亿美元）的支持水平。
比较而言，中国绿箱政策补贴目前存在的主要问题表现在：
（1）农业绿箱政策支持总量低，管理体制不完善。尽管中国在农业科研、基础设施建设等在支持总量上具有较高水平，但由于体制原因，这些支持并没有全部真正用于农业部门。在农业基建支出统计数据中，用于城市防洪等的水利投资占有较大的比重，也使真正用于农业的基建支持需打折扣。中国目前绿箱支持
不仅在总量上与有关发达国家与发展中国家差距较大，而且在管理体制上可能差距更大。
（2）农业绿箱政策支持结构不合理。WTO 《农业协定》生效以来，各成员国调整了农业价格与收入支持政策，由过去侧重于农产品价格支持与市场干预，转向对农民进行直接收入补贴，通过农业结构调整、资源储备以及区域发展来建立与生产不挂钩的收入支持体系，由此减少政府预算压力，改善农产品市场扭曲状况。中国目前对农业的支持，除上述“政府一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预，还未建立既符合国际农业规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持措施，以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。
因此，在总量上增加投入，从结构上调整和完善农业国内支持体系，应是今后中国农业改革的基本方向。
二是属于发展中国家特殊差别待遇的农业支持与补贴（即第6.2条补贴），1996-1998年平均13亿元人民币（约1.6亿美元）。中国属于第6.2条补贴的农业支持政策主要有二类：
第一，农业信贷支持政策，政府通过中国农业发展银行（1996-1997年）和中国农业银行（1998年）向农业部门提供专项贷款，支持扶贫、农业综合开发、农业基本建设、农业技术推广以及防治沙漠化等。但仅对扶贫贴息贷款、扶贫贷款提供优惠贷款利率，因此可计入第6.2条范围的补贴为13亿元。
第二，农业投入品补贴。中国财政用于农业生产资料的价差补贴在
1996-1998年年均达281亿元人民币，但由于这项开支是针对农资生产企业，而不是补给农业生产者，更不是补给“低收入或资源贫乏地区的生产者”，因此，该项补贴不能计入第6.2条补贴免于削减承诺义务，而按WTO 规定需计算到“黄箱政策”补贴。
（二）受WTO 约束和限制的农业支持与补贴受WTO 约束和限制的农业支持与补贴，即“黄箱政策”补贴，需要计算综合支持量（AMS ）。中国1996-1998年期间实施的“黄箱政策”主要有两种，一是对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购，二是农业生产资料价差补贴。
第一，对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购，WTO 将这种专门针对具体农产品的支持称为“特定产品支持”。计算表明，对于粮棉特定产品而言，1996-1998年三年平均，除对玉米补贴（AMS ）是正值9.35亿元外（占玉米产值的0.7%），其他产品的AMS 是负值。这意味着，中国对粮棉价格支持的“黄箱政策”补贴均没有超过其产值的10%，即在《农业协定》第6.4（b ）10%的“微量允许标准”范围内，因此，不受WTO 《农业协定》的约束和限制。
第二，农业生产资料价差补贴，WTO 称那些不是针对具体农产品的“黄箱政策”为“非特定产品支持”。财政支出数据表明，中国对农业生产资料的价差补贴
AMS 为281亿元（34亿美元），仅占农业总产值的1.4%.因此，中国农业的“非特定产品支持”也不受WTO 的约束和限制。
目前中国黄箱政策补贴的主要特征：
1.中国粮棉等特定农产品仍在总体上处于负保护状态。1996-1998年中国特定农产品AMS年均为-252亿元，这是由于中国长期以来一直实行的是农业支持工业发展的产业政策，国家宏观政策是向工业和农产品消费者倾斜，形成政府对农业部门的征税政策，即不仅没有给农民以价格上的支持，反而以低于国际市场价格的国家干预价格，拿走了属于农民的利益，年均达252亿元。
这与美国、欧盟、日本等发达国家对农业的巨额价格补贴，以及阿根廷、巴西等发展中国家对农业的支持，形成明显的反差。
2.中国对特定农产品的负保护水平呈逐渐下降的趋势。1996-1998年间，特定农产品AMS总量分别为-349.8亿元、-220.53亿元、-186.22亿元。这是由于近年来国家提高农产品收购价并加强了对农业总体投入的结果。
3.从1996-1998年特定农产品年均AMS 来看，大米的负保护水平最高为132.09亿元（其中粳米-93.4亿元、籼米-38.69亿元），其次小麦-79.5亿元，棉花-49.98亿元。虽然玉米已处于正保护水平状态，AMS 年均为9.35亿元，但玉米AMS 占其产值的比率仅为0.7%，远低于10%的“微量允许标准”。
4.中国农业的国内支持仍有一定的补贴空间。在现有支持水平的基础上，对粮食、棉花的价格等补贴可增加617.5亿元。
需要指出的是，WTO 《农业协定》规定，政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。因此，尽管今后价格支持在总量上有一定调控空间，但在支持结构及补贴目标上则需作较大的改革。应通过调整农产品价格支持目标，来提高政府支持效率，保护农民利益。
5.测算也表明，中国对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通等补贴，也有一定的调控空间，可在目前的基础上增加1768亿元。但也存在同样的问题，需调整支持补贴的目标，由目前对中间环节、流通部门的支持，转向对农业生产部门的支持。
三、如何调整和改革中国农业国内支持政策？
迎接加入WTO 的严峻挑战，关键在于要用好用足WTO 农业规则，加强农业支持措施，从根本上提高中国农业竞争能力。
（一）调整农业绿箱支持政策由于WTO 《农业协定》要求各国约束黄箱政策对农业的干预和支持，1995年以来，许多发达国家政府逐步将国内农业支持转向强化“绿箱”政策措施。中国应充分利用WTO 农业协定“绿箱”政策条款，进