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一 龙川县现行乡镇政府职能转变中存在的问题 ....................................... 3
(一）取消农业税给乡镇政府职能转变带来的新困难 ....................... 3 （二）龙川县乡镇政府在履行职能时潜在的缺陷体现在四个方面 4 二 龙川县乡镇政府职能转变存在问题的原因分析 ................................... 7
（一）行政化控制致使乡镇政府“权”小，难以对农村提供公共服务 ............................................................................................................. 7 （二）压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提供公共服务 ............................................................................................. 7 （三）财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱 ............ 8 （四）动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高 ................................................................................................. 8 三 龙川县乡镇政府职能转变的对策思路 ................................................... 9
（一）更新乡镇政府管理理念 ............................................................. 9 （二）规范乡镇政府的职责，加强人大监督机制 ............................. 9 （三）整合乡镇范围内的公共权力 ................................................... 10 （四）实施乡镇政府机构撤并和减员增效，完善对乡镇政府的考核体 ........................................................................................................... 10 （五）合理划分乡镇政府事权 ........................................................... 11 （六）营造良好的公共管理环境 ....................................................... 11 结论 ............................................................................................................... 12 参考文献： ................................................................................................... 12
龙川县乡镇政府职能转变存在的问题与对策
【内容摘要】乡镇作为我国基层政权组织，随着农业税退出历史舞台，那种以征税为“中心任务”的乡镇职能不复存在。征收压力的解除，对乡镇政府职能转变提出了客观要求，为服务型政府的定位创造了条件。税费改革后，乡镇政府的主要职能就是强化社会管理与公共管理服务职能，转变为服务型的政府，在广大农村进行工业化和市场化，农村社会自主性逐渐增强的背景下，乡镇一级政府原有的职能与现有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府职能转型迫在眉睫。
【关键词】乡镇政府改革 职能转变 服务型政府 职能定位 乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与
其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。现阶段农村行政生态环境出现的新问题，对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解决的问题。
而转变政府职能是政府机构改革的核心，我国现有的乡镇政府体系是在计划经济时代建立起来的，在国家主导战略和国家政权力量对基层进行全面渗透的情况下，建立起了全能型的政府体系和压力型的政府管理体制，乡镇政府的职能就不可避免地带有很深的计划经济的烙印。
我国“三农问题”之所以突出,主要由于农村市场化滞后与乡镇政府职能膨胀这一矛盾引起的。一方面,市场化改革的程度越高,要求农村经济制度建设和非农业的发展水平也越高,农民的收入才能增加得快;另一方面,较低的市场化程度,决定了农民就业机会和收入来源的有限性。同时,农业是自然风险和市场风险并存的特殊产业,信息对农业生产经营尤为重要。在许多不确定的市场因素影响下,能否掌握及时、准确、充分有效的农业信息,直接决定着农业自然风险和市场风险的大小,关系着农民
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的增产增收。
由此可见,政府职能的定位已成为关键的关键,在新的历史时期,根本出路就是乡镇政府职能中性化。所谓中性化,就是乡镇政府的行政职能压缩、淡出,适应市场经济的变化,乡镇政府向职能化、专业化过渡,以“中间人”的角色参与市场经济。具体讲,乡镇政府不能作为一级完整的政府存在,取消其财政职能,不再具有决策权,提供公共物品和服务的职能应下移和上推,作为县级政府职能部门的延伸,起双重作用,一是县级政府和村民自治组织的桥梁,监督保证法律程序的执行,帮助村民表达和实现他们的共同利益;二是监督市场秩序,降低市场主体之间的交易成本。一句话:乡镇政府以“裁判”的身份重新确定其职能。
一 龙川县现行乡镇政府职能转变中存在的问题
(一）取消农业税给乡镇政府职能转变带来的新困难
1、龙川县乡镇债务十分沉重
自1994年我国开始实施分税制改革以来,在独立的乡镇财政和“承包式”的财税体制下,乡镇政府为了完成上级的征税任务向农民征税,在完成农业税征收任务的过程中,便把各种税费任务落实到村里,完不成的村干部必须先垫付,长此以往就造成了大量的债务积压。随着农业税的取消,这些积压下来的债务更加难以清偿。当然除此之外,也还有因乡镇政府举债兴建基础设施等其他原因造成了大量的乡镇债务的积压。据悉,到2004年底,全国的乡村两级基层债务总额已超过6000亿元。背负着如此沉重的债务包袱,很难设想龙川县乡镇政府还有能力进行农村基础设施建设和公用事业的投资。
2、龙川县乡镇运转资金不足,资金缺口较大
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农业税取消之后,龙川县乡镇财政收支结构发生了极大的变化,除了
国、地税任务分成收入,计划生育社会抚养费外,主要来源是上级的转移支付,因为属于专款专用,受预算管理的刚性约束,因而实际操作运行缺口相当大，再加上本身机构臃肿,人员膨胀，乡镇政府干部中，存在着“三多三少”问题，即：行政管理人员多，后勤服务人员多，临时雇佣人员多；农业科技人员少，专业管理人员少，正式国家干部少。及其预算体系不健全,管理混乱，使之本身原本不宽松的经济环境雪上加霜。总之,乡镇政府作为国家一级基层政府却没有自己真正的财政,乡镇政府转变职能所需要的资金基本不具备。
（二）龙川县乡镇政府在履行职能时潜在的缺陷体现在四个方面
1、职能界定不够明晰
《地方组织法》规定,乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定,并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。而实际工作中,上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实,乡镇政府成了全能性的政府。此外,县级行政机关针对农村工作做出的有关决定或政策,变动较频繁,工作弹性大,加之县级行政机关经常下派临时性任务,使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性,造成不少乡镇政府职能失范,忙于应付。再加上，县政府控制乡镇人事任免和财政权, 过分强调上级意图和任务而忽视乡镇的工作自主权, 乡镇只能
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选择对上负责, 调动一切资源完成上级下达的各项指标任务, 行政管理色彩较浓,对农村公共服务的服务功能较弱，县乡压力型体制将政府确定的任务指标层层下包，使乡镇工作的中心转移到应付许多临时的中心任务和许多难以达到的高指标，难以招架的应酬，难以摆脱的会议上面，而对农村社会现实需要公共产品、公共服务，却没有时间、资金和精力来顾及，导致许多事情相不管又不行，而该管的又没有能力管。“压力型”体制扭曲了乡镇政府的职能。
从乡镇自身看，乡镇现实行以党委书记为核心的高度集权的决策体制，这种体制容易导致政府职能政社不分，政事不分和政企不分的全能性特点。
2、法定职权缺失
作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。
3、职能行使偏差
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