按照现代经济发展的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生
及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。
4、公共产品供给短缺
乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为:①公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5. 4万个村不通公路;在全国104. 3万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有92. 3万公里,占88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老
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化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等。②公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费35元,仅为城市人均卫生事业费的27. 6%。③社会保障处于徘徊不前的境地，农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节。④文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。⑤农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重制约着推广力度。
二 龙川县乡镇政府职能转变存在问题的原因分析
（一）行政化控制致使乡镇政府“权”小，难以对农村提供公共服务
新中国建立以后，为了更有力地贯彻国家方针、政策，加速实现国家工业化目标，加强了对乡村基层政权的控制。国家对乡镇政府的行政化控制主要是通过人权、财权由县级政府控制来实现的。县级政府控制了乡镇的人权和财权，使得乡镇政府只能听命于县级政府,而缺乏根据实际独立决策的权力，也就自然没有根据具体情况向乡村提供公共服务的能力。
（二）压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提供公共服务
压力型行政体制，就是上级机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务
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没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“ 一票否决”的困境。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇基层政府的工作自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府决策下进行的强制性供给，而农户真正需要的服务却提供不足。压力型体制下乡镇政府较浓的行政管理色彩，较弱的服务色彩致使其对农村公共服务有效供给不足，不能满足农户需求。
（三）财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱
乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共服务职责的淡漠，从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。一是农业产业结构调整缓慢,规模报酬低,农产品成本高;二是农村市场化进程滞后,农村资源配置效率低,形成城市、农村资源的不平衡流动;三是乡镇政府机构膨胀,农民负担过重。
（四）动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高
乡镇政府作为行政体系中的基层政权，其提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价以及干部个人的升迁权掌握在向乡镇分配任务的县级政府，而不是直接与政府行为有利害关系的农民手中，造成乡镇政府对乡村的公共产品供给处于上无激励拉动下无压力推动的境况。再者，公共物品具有供给的连带性和排除他人消费的不可能性，这就为“ 搭便车”现象的广泛存在提供了可能。公共产品的非排他性造成很多农民既想分享利益又不愿承担成本的“ 搭便车”现象，致使村民对农村公共产品需求的有效表达
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程度低。可见，在缺乏上级政府的合理激励和下级乡村民众的适当压力下，乡镇政府难以被调动起来对乡村社会提供有效公共服务，致使乡村公共产品供给不足。
三 龙川县乡镇政府职能转变的对策思路
乡镇政府是党和国家在农村行使公共管理职能至关重要的执行者和落实者,其职能的定位及转变关系到整个公共管理体系的运转效果,加快向服务性政府转变，应从以下几个方面加以改进:
（一）更新乡镇政府管理理念
众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益，实现“官本位”向“民本位”转变,从而努力提高政府人员的工作服务技能。
（二）规范乡镇政府的职责，加强人大监督机制
理顺县乡镇的职权关系，乡镇政府应当从不该管、管不好的微观事务控制中解脱出来,把主要的时间和精力放在“必须去管、不管不行”的宏观管理事务上，,应逐步由“人治型”向“法治型”、由“压力型”向“人性化”转变,体现以民为本的思想。从传统的直接微观管理转向间接宏观管理。加强人大监督，避免决策中“一把手”个人说了算的家长制做法，实现政
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社分开，政事分开和政企分开。
（三）整合乡镇范围内的公共权力
乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为政的状况,在确保乡镇政府职权完整性和相应的自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制,强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,确保乡镇政府公共权力的完整统一。
（四）实施乡镇政府机构撤并和减员增效，完善对乡镇政府的考核体
乡镇机构臃肿和富余人员多,是历年来的老问题。税费改革后,原本已经相对过剩的乡镇工作人员更显富余了,因此,在乡镇政府的责权统一后,要进行大幅度的机构精简和人员裁减。一要适当调整乡镇区划,进行乡镇撤并,扩大乡镇的管辖范围。一般每个乡镇人口应该达到5万人以上,欠发达地区的乡镇也应该达到2万人以上。二要严格控制在编人数,要根据乡镇的经济社会发展状况、人口数量等条件,把编制数核定下来,以法规的形式严格控制。至于内设机构,可根据设置合理和适应原则,由乡镇灵活掌握,不要求与上级政府对口设置。三要积极稳妥重新整合乡镇干部队伍,做好乡镇改革中富余人员的分流工作。坚决取消各种不切实际的升
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