地方政府购买公共服务的路径探索 张李娟
（重庆市涪陵区 408099）
摘要：政府购买公共服务作为提升质量和效率的有效途径，十八大以来，中央多次下发指导性意见，大力推行政府购买公共服务；地方政府实践购买公共服务也有利于地方经济社会的发展。本文以重庆市涪陵区实地调研为基础，分析基层政府购买公共服务的制约因素，提出实现有效购买的现实路径。
关键词：地方政府；社会组织；公共服务
基金项目：重庆市委党校2015年校级课题 CQDX2015B-019 随着市场经济的不断深入，城市化进程的快速推进，民众对公共产品和公共服务多元化的需求与政府孱弱的供给能力，给地方政府的社会治理带来了前所未有的挑战。如何提供公平、高效、优质的公共服务来满足民众多元化的需求，已成为当前亟需解决的问题。
一、地方政府购买公共服务的动力机制 （一）中央自上而下的政策指引
十八大报告指出：在新的发展阶段，处理政府、社会、市场三者关系，抓住三个核心词：转、扶、活。只有把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来，才能顺利实现全面建成小康社会；2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务；2013年9月30日，国务院公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，在总结一些地方政府购买公
共服务探索实践经验教训的基础上，实现公共服务机制创新和政府职能转变；2013年11月公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务”，这是我国第一次在国家战略层面提出政府购买公共服务的改革任务。
（二）地方政府社会治理创新的选择
1、有利于满足民众多样化的需求。新时期，社会成员个体观念和公民意识不断成长，对社会公共服务的需求呈现出多元化、复杂化的特点，仅靠政府“大包大揽”的公共服务提供方式难以满足民众的现实需求。
2、有利于弥补地方财力不足。各地方政府大力推进新型城镇化，但城镇化不仅仅是城镇面积的扩大，城镇人口的增加，公共服务、社会管理和基础设施建设都要达到新型城镇化的要求，单靠政府有限的财力是难以支撑，需要政府与社会各种力量的合作。
3、有利于塑造政府公共形象。长期以来，政府提供的公共服务存在成本高、服务质量低、数量不足、效率低、满意度低等突出矛盾。如在教育、医疗卫生等领域，某些部门为了追求利益，偏离公共服务的本意；在工程建设项目领域，“政绩工程”、“豆腐渣工程”一定程度存在；某些政府部门在提供公共服务过程中，官僚主义、形式主义等作风依然存在，这些问题不仅降低了地方政府公共服务的质量，导致某些地方干群矛盾突出，影响了政府的公共形象。地方政府选择向社会组织购买服务，有利于彰显合作精神，激活社会活力，符合服务型政府的要求。
二、涪陵区政府购买公共服务的现状解析 （一）涪陵区经济社会发展的基本情况
涪陵区位于三峡库区腹地，长江与乌江汇合处，是重庆未来工业化城镇化的主战场，集聚新增产业和人口的重要区域。截止2015年，全区常住人口114.08万人，城市建成面积62平方公里，人均GDP达到71427元。近年来，涪陵区不断探索向社会组织购买公共服务，截止到2014年底，全区登记的社会组织共545个，政府向社会组织购买的公共服务主要集中在就业培训、养老服务、残障服务、社区矫正等领域。
（二）涪陵区政府购买公共服务的实践方式
近几年，涪陵区在政府购买公共服务的不断探索中，初步形成了两种购买方式。
1、委托社会力量管理的公办民营方式。托社会力量管理的公办民营方式是指地方政府为社会组织提供生产公共服务所需要的基础设施，设施建成后，由社会组织负责管理，服务的质量由政府和公众进行评价、服务的价格由民政部门和社会组织共同议定的模式。涪陵区在养老领域、保障性住房后期的管理及维护、公共交通服务领域，都是由政府出资兴建，后期由政府采用购买服务的方式进行管理、维护。
2、政府间接提供的合同购买方式。府间接提供的合同购买方式是社会组织提供合乎要求的公共服务，由政府以合同形式进行购买。这种购买方式大多集中在社会培训服务领域。社会组织与人力社保局、
财政局签订培训合同，按照合同订单培训月嫂、保洁员、家政人员等社会服务人员，为民工提供法律援助等，经费来自财政局等政府部门的项目合同拨款。
（三）涪陵区政府购买公共服务的制约因素
1、政府职能有待转变。服务型政府作为我国行政体制改革的目标早已确定，但在实践中实现从管理到服务的政府职能转变还存在难度。在调研中发现，涪陵区一部分行政人员对政府购买服务知之甚少；很多行政人员不知道购买公共服务的具体流程，不知道向谁购买服务，能够买到那些服务；有些政府部门，每当增加新的公共任务时，不是优先考虑向社会组织购买，而是要求增加机构，扩充编制，追加开支。 2、缺乏整体的政策支持和引导。当前，涪陵区各部门购买公共服务尚处于各自为战的状态。如区人社局向社会组织购买就业服务，区妇联购买社会法律服务，区民政局购买养老、残障服务等，都没有形成整体的运作格局，更没有基于政府成本的判定标准，这种缺乏统一规划的政府购买公共服务方式必然阻碍其发展进步。
3、购买服务资金尚未纳入财政预算。涪陵区政府向社会组织购买服务的资金来源呈多样性：有财政预算资金、专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。如养老、助残、就业等领域，主要来源于专项业务资金；社区服务等领域，主要来源于预算外资金，然而预算外资金具有不稳定性。
4、政府购买服务的方式单一。涪陵区购买公共服务采用的两种方式即公办民营方式和合同购买方式，他们的共同点都是政府与社会组
织合作共同提供公共服务，政府很少通过公开招标的方式购买，过于单一的购买方式必然造成公共服务供给规模较小，覆盖面不够，社会组织发展缓慢。
5、社会组织发展不成熟。截止2015年底，涪陵区登记的社会组织共545个，其中新发展的社会团体16个，注销33个；民办非企业单位75个，注销2个；全区共5375人从事社会组织工作，大学专科占43%，大学本科占18%；根据以上数据分析，涪陵区社会组织从业人员较少，具有大学专科及以上学历的人员不多，缺乏专业人才。人才和资金问题是制约社会组织发挥作用的最主要原因，导致社会组织缺乏独立性，服务能力不足。
6、评估监督机制不健全。公共服务的评估监督存在一定的难度。涪陵区对公共服务的评价采取的方式是书面报告年检和实地察看年检方式，这种方式不可避免具有主观性；在评估标准上，没有形成比较系统和详细的评估标准，随意性较大；评估人员主要是政府人员，社会公众参与度不高，一定程度上影响了评估结果的客观和公正。
三、地方政府购买公共服务的路径思考 (一)准确定位政府在公共服务购买中的职能
1、明确政府在购买公共服务中的职能。政府是公共服务购买的主导者、引导者、合同管理者、监督者。主导者要求政府承担起公共服务购买的规划责任、支出责任；引导者要求政府承担起培育公共服务购买的承接主体；合同管理者即政府作为公共服务的发包方与承接方之间要建立平等的契约关系，在招标或协商环节要确定公共服务的