基于就业导向的失业保险制度的探索
【摘要】失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是积极就业政策的重要支柱。20世纪80年代以来，我国逐步建立起了失业保险制度，有效保障了失业人员的基本生活，为其再就业创造了条件，同时失业保险的存在与发展对维护社会稳定、促进社会和谐发展发挥了重要作用。但我国的失业保险制度也存在一些问题。本文先通过探讨失业保险与就业的相关性，指出失业保险的就业功能，再结合数据对当前失业保险制度对于促进就业方面存在的缺陷进行分析，最后针对其缺陷提出与就业有关的对策。
【关键词】失业保险 失业 促进就业
一、当前失业保险的就业功能
我国是世界上人口最多的国家，失业和就业问题一直是政府最关注的事情。失业保险的主要功能是运用失业保险基金保障失业人员的基本生活，促进失业人员再就业。据2008年国家统计局数据显示，当前我国城镇登记失业率为4.2%，而同样是“官方”代表身份的国务院总理温家宝，在3月22日会见出席中国发展高层论坛的外方主要代表时，透露“中国的失业人口多达2亿人。”由此窥见我国的就业压力还相当之大，就业形势异常严峻。
将失业保险与就业的功能完美结合已成为一种必然的趋势。2008年我国参加失业保险的有12399.8万人，年末领取失业保险的有261.2万人。国际劳工组织制定了《促进就业与失业保护公约》以及《建议书》，大力倡导要把失业保护措施与就业促进等相互结合起来，其对就业方面的相关作用可表现在如下几个方面：
（1）从失业保险的功能来看，它既是社会保障体系的重要组成部分，又是构建劳动力市场、建立市场导向就业机制的重要条件。通过失业保障措施，给失业人员一定的物质生活保障，使他们不会对市场经济社会力产生的不公平予以容忍，从而为解决就业压力提供一个相对和谐的环境。
（2）从失业保险的筹集方面来看，不同的缴纳费率是失业保险制度依据行业的发生失业风险的不同而采取的，征收较高的费率，在一定程度上预防了高风险行业随意解雇行为的发生，从而保证了一定的就业稳定率。
二、我国失业保险制度对就业作用的不足
我国目前的失业保险制度在一定程度上起到了作为社会“减震器”和“安全网”
的功能，可见其总体是可行的，但是因其建立的比较晚，经验不足，随着经济和社会的发展，在促进就业方面暴露出种种问题。 （一）现行失业保险制度覆盖面小，实施范围过窄
我国的失业保险只是保失业者中的一部分，即城镇失业保险，其适用范围主要是城镇劳动者。如表一和图一中的数据是将2009年中国统计年鉴中各省失业保险情况分为东、中、西三个经济带整理而得。以2008年年末参加失业保险人为例：全国统计数据为12399.8万人，东部地区为7240.3万人，占全国的58.39%。
我们知道东部地区的城市化程度远远高于中、西部地区，三个经济带数据之间的巨大离差也反映了我国失业保险制度在实施的过程中存在着严重不平衡，我们可以说城市化进度在很大程度上影响了失业保险制度的实施，因此我国现行的失业保险制度覆盖范围仅仅是城镇劳动者，并不能涵盖所有的劳动者。
同时，《失业保险条例》第6条规定了城镇企事业单位招用的农民合同制工人不缴纳失业保险。这些都说明了我国失业保险条例的使用范围并未扩大到乡镇企业职工和城市农民工。然而，随着西部许多农村剩余劳动力逐渐涌进城市，就业问题在我国也日益严峻，失业保险并不能解决这些人的问题，所以由于我国失业保险制度覆盖面小，我国的就业问题也就更加严峻了。面对不断扩大的劳动大军，现行失业保险制度所规定的范围俨然不再适用。
（表一）我国各地区2008年失业保险情况
（数据由2009年中国统计年鉴整理而得）
年末参加失业保险人数 (万人) 12399.8 7240.3 年末领取失业保险金人数(万人) 261.2 127.6 基金收支情况(亿元) 基金收入 585.1 383.7 基金支出 253.5 160.2 累计结余 1310.1 843.6 地 区 全 国 东 部(x1) 中 部 (x2) 西 部 (x3) 14.39374.8 87.5 111.8 56 251.7 （图一）各地区年末参加失业保险人数百分比1784.7 46.1 89.6 37.3 214.8 27.22%东部中部西部58.39%注：
??全国2008年年末参加失业保险数?x?x?x?x?7240.3?3374.8?1784.7?1239.8万人?123
东部2008年年末参加失业保险人数东部2008年年末参加失业保险人数百分比??100%全国2008年年末参加失业保险人数
x7240.3?1?100%??100%?58.39%（其他地区数据同理可得）x12399.8?x12399.8???算术平均数：x ???4133.3万人_33离差：x x ?x?7240.3?4133.3?310?x?3374.8?4133.3??758.512 x?x?1784.7?4133.3??2348.63（二）失业保险金总量不足，征缴难度大
近年来，我国职工的平均工资水平有了大幅提高，但是相应的我们的失业保险金的提高却是不大，甚至难以保障失业者的基本生活需求。据统计，当前我国不少地区出现了失业保险基金赤字。造成这些现象的原因主要是在现实中一些企业参保与缴费不同步．拒绝参加失业保险，瞒报，少报，拖缴，拒缴失业保险费的情况更是时有发生，严重影响了失业保险基金的正常运转。
从表二和图二我们也可以看出，2001-2008年我国全年发放失业保险金还是很少的，而且增长速度也很慢，甚至有些年份呈现负增长的现象。从这些现象可以看出我国失业保险金总量不大，征缴难度大的问题，而且这些问题进一步导致我国就业环境的稳定。
___（表二）我国2001—2008年失业保险基本情况
年份 年末参保 人数(万人) 全年发放失业保 险金人数(万人) 全年发放失业 保险金(亿元) 全年发放失业保险金的增长速度 2001 10354.6 468.5 83.3 2002 10181.6 657 116.8 2003 10372.4 741.6 133.4 2004 10583.9 753.5 137.5 2005 10647.7 677.8 132.4 2006 11186.6 598.1 125.8 2007 11644.6 538.5 129.4 2008 12399.8 542.5 139.5 40.22% 14.21% 3.07% -3.71% -4.98% 2.86% 7.81% （图二）全年发放失业保险金的增长速度45.00@.005.000.00%.00 .00.00.00%5.00%0.00%-5.00%-10.00@.22%增长速度14.21%7.81%3.07%2.86%-3.71%-4.98%全年发放失业保险金的增长速度年年年年年年020304050607202020202020年份注：
今年发放失业保险金?去年发放失业保某年发放失业保险金增长速度??100%去年发放失业保险金例如：
2002年发放失业保险金?2001年发放失业保2002年发放失业保险金增长速度??100 01年发放失业保险金
116.8?83.3??100%?40.22%(其他年份的数据同理可得)83.3（三）失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥
目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。
从图三我们可以看出东、中、西部在2008年失业保险基金收入方面的巨大差距，证明了我国的失业保险制度并没有从全国的角度去统筹，造成了基金的整体承受能力低。
（表三）我国2001—2008年失业保险基金收支及累计结余
（单位：亿元）
年份 2001 2002 2003 2004 2008年2005 2006 2007 2008 基金收入 187.3 215.6 249.5 291 340.3 402.4 471.7 585.1 基金支出 156.6 186.6 199.8 211 206.9 198 217.6 253.5 累计结余 226.2 253.8 303.5 386.0 519.0 724.8 979.1 1610.1 （图三）各地区2008年失业保险基金收入百分比70.00`.00P.00%百分比40.000.00 .00.00%0.00e.58.11.31%东部中部地区西部
注：
东部2008年失业保险基金收入东部2008年失业保险基金收入百分比??100%全国2008年失业保险基金收入
383.7??100%?65.58%（其他地区数据同理可得）585.1（四）失业保险制度立法层次过低，法律责任不健全
我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。国务院1999年颁布的《失业保险条例》没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性行政法规，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前我国失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一部分规范表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由省市制定的地方性法规，缺乏统一使用性。立法的不统一、层次低导致了法律实施过程中的混乱现象，执法力度不够，失业保险的作用难以发挥。同时，失业保险制度缺乏与之相配套的监管机制。监管机构在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。 （五）筹资方式促使企业减少雇佣
国务院发布的《失业保险条例》规定：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳事业保险费 ，职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费，这就会促使企业减少用工。在工资既定的情况下，在市场经济条件下，在新《劳动合同法》运作下，效益好的企业更倾向于“高工资，低就业”。一方面较高的工资可以吸收到能力强的劳动者，提高员工工作积极性，树立企业形象；另一方面可以相应减少失业保险金