外资银行与中国国有商业银行股份制改革
田 国 强
德 克 萨 斯 农 工 大 学, 清 华 大 学
王 一 江
明 尼 苏 达 大 学， 清 华 大 学
2004年4月
银行业改革是当前中国经济改革中最紧迫、最重要及最棘手的问题。国有银行的基本现状可用“高 、低、差”来形容：不良资产比例高，资本充实率低，营利能力差、公司治理结构落后。在注资之前，以四大国有商业银行为例，其资产损失严重，不良贷款中损失约9000亿元，非信贷损失4000亿元，如果扣除这些损失，资本金就没有了。2001年，四大国有商业银行人均利润1万元人民币，仅相当于境内外资银行的1/25。引用温家宝总理的话：”存在的问题依然是严重的。主要是不良资产的比重比较高，四家国有商业银行的不良资产高达20％，接近2万亿。第二，资本充实率比较低。第三，实现盈利状况也不够好。根本的原因在机制、在体制。“ 为了加快改革的步伐，今年元月，国务院决定向中国银行和中国建设银行注资450亿美元来帮助这两家银行进行股份制改造、上市。温家宝总理在两会闭幕记者招待会上坦言，金融改革对中国而言是：“背水一战。只能成功，不能失败。” “是一场输不起的实践。”为什么中国银行业的改革棘手、举步维艰呢？主要原因在于存在两个两难：一是效益与整体风险的两难，二是改革紧迫性和完善制度环境长期性的两难。不改，国有银行效率低下；改，但改革的整体风险高。银行改革拖得越晚，改革成本越大，不能再拖，所以要快，但完善制度环境却要有一个相当长的过程。(两个两难具体论述参见作者“中国银行业：改革两难与外资作用” 一文)
本文主要想讨论三个问题：(1) 现有国有银行股份制改造方案所存在的问题；(2) 解决之道：大力引进外资战略投资者及民营投资者；(3) 国际经验与
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作者感谢李道葵、朱天、胡祖六以及其他参加2004年4月在清华大学举行的中国国有商业银行改革研讨会的参与者的赋予价值的的评论。本文得到香港科技大学经济发展中心提供的资助，在此致谢。
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未来银行治理模式的选择。
一、现有国有银行股份制改造方案所存在的问题
中国国有商业银行改革的大政方针已定，打算采用三步走的战略：商业化、股份化、上市。坚持国有股份占主导的前提下实现商业化经营，通过内部改造来提高国有商业银行的效益。这次政府拿出450亿美元外汇储备注资建行和中行就是为了实现以上三个步骤而采取的重大措施，期望上市以后通过改变现有的股本结构来改善四大国有银行的公司治理机制，提高国有银行的竞争能力。温家宝总理在两会记者招待会言到：“这次改革同以往不同，就是我们确立了一个明确的目标，要使国有商业银行走市场化的道路，推进产权制度的改革，推进公司治理结构的改革，真正把国有商业银行变成现代的商业银行。” 但照现有的改革思路，这些目标可能达不到。
首先我们必须承认对国有银行进行内部改造、实行商业化经营、股份制改革的大方向毫无疑问是正确的。但问题的关键是改革的具体内涵和公司治理的具体形式。要意识到实行股份化、上市来引入竞争只是一个经济体制有效的必要条件，但不是充分条件，还需要明晰产权，提高外边监督的力度，真正地按市场的要求改善公司内部结构，完善外部制度环境，才能保证提高银行的效率，建立现代银行制度。这样，即使国有银行实现其股份制改造，顺利上市，但原有治理结构并未发生什么改变，上市银行的控股股东和董事会主要成员仍摆脱不掉政府行政干预的框架，基本上没有外部监督，其行为模式也依然故我，终不能解决效益问题。
可以断言的是，即使国有大银行上市，只要银行的产权结构仍没有什么变化，政府占大股，经营决策权由国有大股东的代理人来决定，就不可能有足够强的外部监督来制约，管理体制就不可能发生大的变化，就不可能提高效率。因而我们认为现有国有银行的改革目标和方式将会遇到三个问题： (1) 国有股东控股导致产权不清，从而导致外部监督不力，政府行为而不是市场行为，软预算约束问题；(2) 导致银行内部治理结构与真正的现代银行治理结构“貌似神异”，从而不能真正地改善现有银行内部治理结构。(3) 现有的改革模式也不能解决当前完善外部制度环境的长期性和加速银行改革、提高银行效率所面临的
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矛盾。
1、国有控股将导致产权不清，外部监督不力，软预算约束问题，终久竞争不过非国有银行。商业银行的改革应是建立现代财产关系，其主要特征是财产的多元与独立。国家占大股，产权不清(产权的利益与责任没有与个人挂钩)，商业银行的软预算约束问题就不能解决，财产的制衡机制与利益的制约机制就无法产生并发挥作用,企业也就很难从行政机制的束缚下解脱出来并成为真正独立的银行，从而导致低效率。股票市场有两个基本功能：筹集资金和筛选企业。如果把这种机制转换仅仅或更多地理解为上市筹资, 而不是通过外边监督来提高效率，终究会失败，被淘汰。看一下国有工商企业改革的经验，国有商业银行能否在保持国家“一股独”大的情况下实现真正的商业化经营是非常值得怀疑的。
2、将导致银行内部治理结构与真正的现代银行治理结构“貌似神异”，从而不能真正地改善现有银行内部治理结构。如果让国有股成为大股东，董事会会空有名，就不能形成真正意义上、能发挥作用的董事会，治理结构和激励机制不会发生变化，从而也就不会从根本上改变银行的创收能力。不要天真地认为引进了董事制度、股份制度，就能解决问题，现在中国大多数上市企业只是貌似神异，不是真正意义上的现代企业。这点可以从众多的上市国企效益仍然十分低下得到佐证。哪个公司没有董事会？都有有董事会，但董事会的许多成员不持有股份，从而不太关心公司的经营好坏，不关心公司的治理。由于中国股市以散户投资者为主，在公司治理和决策方面起不到什么作用，光是让企业上市并不是解决问题的办法。现在中国的A股市场1300多家上市公司，好公司没有多少。如果以“税息前利润” 与“上市公司总资产” 之比作为公司效益指标来衡量其效益，则上市公司效益不断下降。1992年上市公司的效益指标是12%，到去年第三季度已下降到3.6%，而同期的银行贷款利息是5.3%。这说明1300多家上市公司的平均资产经营收益是负效益。在这种情况下，银行的坏帐将会越来越多。其原因就是公司的治理结构没有发生什么变化，它只是想圈钱，股市没有起到筛选企业、筛选管理人员的作用。中国最大券商之一的南方证券因管理混乱、财政困难而被政府接管，这一事件再次表明，有名无实的股份制并不能帮助企业走向成功。光大银行的问题也是与公司的治理结构有
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关。光大银行的股价超跌，是因为盈利不好，盈利不好是因为股份制的形式和管理都出了问题。像这种盈利和股价不断下跌的情况，其经营者应该被淘汰，银行应该进行重组。
3、现有的改革模式也不能解决当前完善外部制度环境的长期性和加速银行改革、提高银行效率所面临的矛盾。有效银行业的建立是需要完善的制度环境作为保障的。但完善制度环境是一个长期的过程，那么相对于迫切需要改造的中国银行业而言以及2006年之后外国银行将进入中国全面经营人民币业务，就造成了快与慢的难题。观念的变革和制度环境的改善都不是一朝一夕所能完成的。因此，在现有的制度环境下，如何改善银行治理结构，提高经营管理水平，减低经营道德风险，提高国有银行的效率，推动和加快国有商业银行的改革呢？但是，现有的国有银行股份制改革模式既不能提高外边竞争和监督能力，也不能改善内部治理结构，从而现有的改革模式也不能解决当前完善外部制度环境的长期性和加速银行改革、提高银行效率所面临的矛盾。
二、大力引进外资战略投资者，推动国有银行的改革
那么，如何解决以上三个问题呢？即，如何解决国家控股导致外部监督不力，软预算约束问题；真正地改善现有银行内部治理结构；及解决当前外部制度环境不完善与提高银行效率所面临的矛盾呢？
首先要打破国有银行股份制改造走向“一股独大” 的公司治理形式。积极引入多元战略投资者，这包括民营投资者，特别是大力引进外资战略投资者，从而真正营造起适应现代经济条件的治理制度。 政府不再干预银行经营活动。
在现阶段，是否只需引进国内民间、非国有资本，让民间投资和非国有资本占主导地位呢？答案也是否定的。银行业的技术特点导致银行的三大风险：经营风险大、道德风险大、外部危害性风险大。银行业的技术特点所造成的高风险，从而决定了银行业的发展对外部制度环境的高度依赖性。一个健康、高效运行的银行业，一定需要一个完善有效的外部制度环境。就中国而言，由于经济体制正处于转型阶段，存在着法制不健全、规章制度不完善、社会信用机制薄弱等问题，有法不依的现象十分严重，经济中的短期行为普遍存在，银行业的风险问题十分严重。银行业对民间投资者开放，因道德风险问题(关系贷
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款、圈钱、恶意经营等)和制度的不完善，银行业整体风险非但减小，反而加大。(具体论述参见作者“中国银行业：改革两难与外资作用” 一文)
那么，如何在银行业所具有的三高风险、当前银行改革存在着两个两难，以及对国有商业银行实行股份制改造这一大政方针已定的这些约束条件下，使得股份制改造后的国有商业银行具有着良好的盈利动机，坚持市场行为而不是政府行为，真正改变银行治理结构，即使在当前经济制度环境不健全的条件下，降低改革的社会风险呢？我们认为大力引进外资战略投资者及一定的非国有资本，使得外资资本和非国有资本的投资者之和成为大股东可以解决国有商业银行改造中所存在的三大问题。通过外资银行的参股与合资，可以大大改善外部监督力度，改善银行治理结构，提高国有商业银行的效率，同时也可减少银行制度转型的风险，加速银行业的改革进程。
为什么会如此呢？这是由於外资银行在经营中德高效率和低风险。首先，外资投资者的盈利动机强，政府行为弱。由于它的制衡和外部监督，可以大大减弱软预算约束问题。其次，如果这些外资银行战略投资者来自制度成熟和健全的国家，自身历史悠久，并以全球为经营范围，则其行为会受到母国的制度约束、全球利益的约束、以及长期利益的约束，这就决定了他们出于自身长远利益，在中国的行为会受到自我实现合同的约束，道德风险的可能性较小。 因而，应该创造条件，尽快、全面大力引进外资银行战略投资者，积极鼓励外资参股、合资来对国有银行实行股份制改造, 进而按WTO协定向独资的外资银行开放, 形成银行业竞争，在竞争的环境中进一步改造国有银行。引入外国战略投资者加入国有银行股份制改造，同时也可以给银行业带来先进的管理经验和知识，使国有银行能更加严格地遵守国际通行规则，提高贷款质量。
需要指出的是，我们的建议并不需要外国股份独大。所要求的是国有股份、外国战略投资者股份，及非国有股份三方的每一方都不超过百分之50。这样，由於它们之间的利益关联和冲突，使得它们在大多数的情况下，既会相互合作，也会相互监督与制衡，使之形成一个稳定的三方制衡体系。他们分别代表了不同的利益趋向与价值偏好。如果想要达到的目标是：高效益、低风险、及国家安全和照顾民族感情的话，则通过国有、外资与非国有三方联合，三种形式的股份每方都小于50%组成商业银行股东可以同时达到这三个目标。可以断定的
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