【发布单位】山西省
【发布文号】晋政发[2008]19号 【发布日期】2008-07-24 【生效日期】2008-07-24 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】山西省
山西省人民政府关于促进资源型城市可持续发展的实施意见
(晋政发[2008]19号)
各市、县人民政府,省人民政府各委、厅,各直属机构:
促进资源型城市可持续发展,是党中央、国务院从推动科学发展、促进社会和谐的大局出发做出的重大战略决策。为贯彻落实党的十七大精神,根据《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发〔2007〕38号),结合煤炭工业可持续发展政策措施试点工作,就我省促进资源型城市可持续发展,现提出以下实施意见。 一、工作目标和长效机制
1.重要意义。资源型城市(包括资源型县、市、区)是以本行政区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。我省多数城市是以煤炭资源开采、加工为主导产业的城市类型,全省11个市,119个县(市、区)中94个有煤炭资源分布。长期以来,我省作为以煤炭资源开采为主的能源基地和原材料供应地,为国家经济社会发展做出了突出贡献。但是,资源的超强度开采和无序开采现象严重,资源综合利用程度低,资源枯竭问题逐渐暴露,产业结构性矛盾突出,接续替代产业发展乏力,生态环境压力巨大,职工再就业困难,企业办社会包袱过重,解决资源型城市在发展过程中普遍存在的深层次矛盾和问题迫在眉睫。尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制,对保障当前能源资源供给,促进国民经济持续协调发展具有重要意义。
2.指导思想。以邓小平理论和“三个代表\重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想,围绕新一届政府提出的发展服务业、循环经济、节能减排、新农村建设 “四大攻坚” 等主要目标任务,以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定为基本目标,以深化改革、扩大开放和自主创新为根本动力,以煤炭工业可持续发展政策措施试点为契机,大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式,更加注重发展接续替代产业,更加注重加强节能减排和生态环境保护,更加注重促进全面创业和社会和谐,促进资源型城市由资源依赖型向创新驱动型转变,实现经济社会全面协调可持续发展。 3.基本原则。一是坚持深化改革,扩大开放。建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,积极引进外部资金、技术和人才,拓展资源型城市发展空间。二是坚持以人为本,统筹规划。努力解决关系人民群众切身利益的实际问题,实现煤炭产业与非煤炭产业、城区与矿区、农村与城市、经济与社会、人与自然的协调发展。三是坚持远近结合,标本兼治。着眼于解决资源
型城市存在的共性问题和深层次矛盾,抓紧构建长效发展机制,同时加快资源枯竭城市经济转型,解决好民生问题。四是预防为主,防治结合。在发展资源型工业时高度注重生态环境保护,坚决控制新的污染源;对煤炭行业的开采、加工、利用等环节要实行全过程控制,在抓整合、上水平、保安全上狠下功夫;坚持“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复”的原则。五是坚持政府调控,市场导向。充分发挥市场配置资源的基础性作用,激发各类市场主体的内在活力;政府要制定并完善政策,积极进行引导和支持。
4.工作目标。2010年前,资源枯竭城市初步建立接续替代产业,生态环境得到改善,就业再就业取得明显进步,11个市及重点产煤县基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,初步形成采矿权市场化机制和市场化煤炭价格形成机制,经济社会可持续发展能力显著增强。到2015年,在全省范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,不再产生新的煤炭资源环境欠账问题,矿区生态环境状况明显改善,资源型城市非煤产业工业增加值比重提高到60%以上,各培育2-3个新的支柱产业,因资源枯竭关闭矿井职工和企业冗员基本实现转岗就业,资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。
5.建立资源开发补偿机制。在做好煤炭工业可持续发展政策措施试点的同时,进一步健全资源开发与生态环境补偿的市场调节机制。在一个规划矿区由一个开发主体开发的原则下,有计划地采用招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式确定勘查、开采主体,并采取法律、经济和必要的行政措施,引导和规范企业合理开发资源,承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复\的原则,改进和完善资源开发的生态补偿机制,明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。建立污染者付费制度,开展跨流域生态补偿试点工作。对资源开采过程中形成的生态环境破坏和资源损失等问题,资源开发企业承担相应的责任,负责生态环境恢复治理;对利用自有资金,积极参与污染防治与生态恢复的企业,省人民政府给予相应的资金补助或奖励;对资源枯竭城市和原中央所属、现省属矿业企业,省人民政府给予资金和政策倾斜,帮助解决历史遗留问题,补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账。
6.建立衰退产业援助机制。资源型城市要统筹规划,加快产业结构调整和优化升级,大力发展接续替代产业,积极转移剩余生产能力,完善社会保障体系,加强各种职业培训,促进下岗失业人员实现再就业,解决资源型企业历史遗留问题,保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。以煤炭工业可持续发展政策措施试点为契机,建立转型资金长效机制。加快资源型城市基础设施建设;以煤炭沉陷区治理和造林绿化为重点,加快资源型城市生态环境建设;研究制定各项鼓励创业的政策,加强职业教育培训,促进就业再就业;制定倾斜政策,加快资源型城市发展接续替代产业。
7.完善资源性产品价格形成机制。加快资源价格改革步伐,逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。石油、天然气、电力等资源产品价格按国家统一部署进行;制定建立健全水价形成机制的具体措施,构建充分体现我省水资源紧缺状况的水价机制;建立有序的排污权交易市场;健全矿产资源有偿使用制度。科学制定资源性产品成本的财务核算办法,防止企业内部成本外部化、私人成本社会化。把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成;企业缴纳或提取的矿业权价款、煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展资金计入生产成本,按有关会计准则进行处理。 二、培育壮大接续替代产业
8.因地制宜寻求资源型城市发展模式。区别资源开采处于增产稳产期、资源开采开始衰减、资源已经或濒临枯竭等不同情况的城市,各市政府要因地制宜,积极探索切合实际、各具特色
的资源型城市发展模式。大同、阳泉要率先制订整体转型规划和非煤产业发展规划,积极探索资源型城市发展模式。要以市场为导向,以企业为主体,大力培育发展接续替代产业。以重点产煤县和大型煤炭企业集团为重点,调整产业结构,延伸产业链条,建设转产园区,有重点、分步骤发展接替产业,培育新的支柱产业。在发展接续替代产业中,要注重生态环境保护和环境总量控制,强化环境影响评价工作。省、市、县三级政府要将30%煤炭可持续发展基金用于培育发展接续替代产业。
9.深化改革开放促进接续替代产业发展。建立以市场为导向、以企业为主体的接续替代产业发展机制。加快国有企业股份制改革和战略性重组,建立现代企业制度,加快主辅分离、辅业改制步伐。实行公开、公平、公正的市场准入制度,鼓励和支持各类社会资本进入法律、行政法规未禁止的领域。支持和引导非公有制经济发展接续替代产业,在投融资、税收、土地使用等方面,非公有制经济享受同等待遇;鼓励外来投资发展接续替代产业,提升接续替代产业技术管理水平。
10.推动煤炭高关联度产业新型化进程。要用循环经济模式改造、重塑传统产业,用循环经济的理念完善接续替代产业发展思路和规划,把发展循环经济作为改造传统产业的主要途径加以推进。对所有传统产业的新建项目都要提高准入门槛,严格控制高耗能、高污染项目;同时要根据各市县的生态承载能力和环境容量,科学合理确定新上项目的规模和布局。发挥资源型城市资源与能源的双重优势,推进相关产业新型化进程。煤炭行业,要坚持紧平衡前提下的总量控制原则,焦煤、动力煤、无烟煤三大煤种要加快形成规模、效益、竞争力世界一流的煤炭旗舰企业。焦炭行业,要严格控制产能,实施关小上大、减量置换,原则上不再上新项目。电力行业,要建设一批大型坑口电厂,发展一批煤矸石电厂、热电联产项目。现代煤化工业,要充分利用我省富集的焦炉煤气、煤层气和高硫低质煤,发展具有山西特色的高技术、高效益、低污染的现代煤化工业。资源综合利用,要加快煤炭伴生的铝土矿、煤质高岭岩、粘土矿等资源的开发。资源型城市在发展煤炭高关联度产业的同时,要建立稳定、长期的生态建设投入机制,加大对生态环境的恢复和治理力度,确保煤炭高关联度产业与生态建设同步发展。
11.扩大新兴产业规模。根据国家的产业政策,充分发挥我省国防科技工业基础较好的优势,引进省外国外知名企业,重点突破重型汽车整车和煤机成套设备两大产品门类,扩展重型机械等优势产品,提高装备制造业的生产能力和产业水平。推进资源型城市钢铁联合企业在不新增产能的基础上,进一步优化技术工艺装备,调整钢种结构,发展国家鼓励的优质、新型钢材品种;推进大型煤炭企业氧化铝项目建设,发展铝合金深加工产品。大力发展新材料产业。加快发展高新技术产业。实施“晋药战略\加大研发创新,促进中医药产业跨越式发展。加快发展信息产业、新能源产业和环保产业。推进食品加工业和轻纺工业发展。
12.加快农业产业化进程。根据当地资源条件,加大对资源型城市优势农产品基地的支持力度。鼓励煤炭企业开展农业产业化经营,发展特色农业;支持发展农副产品深加工,延长农业产业链条,提高农业发展的组织化程度、市场化程度和一体化程度;支持发展现代示范农业、标准化种植养殖基地。
13.加快发展服务业。资源型城市要突出发展文化旅游和现代物流两大重点领域,大力发展面向生产的服务业,积极发展面向民生的服务业,加快发展农村服务业。鼓励煤炭企业向服务领域发展,引导和支持煤炭企业投资旅游等服务业;支持在淘汰落后产能中关闭的企业进入服务行业;结合企业主辅分离工作,促进企业由生产加工环节向自主研发、品牌营销等服务环节延伸;结合企业细化深化专业分工,促进企业将非核心服务业务外包,将内置服务社会化;与服务企业合作,实现服务品牌带动产品品牌推广,产品品牌带动服务品牌提升的良性互动发展。引导和支持资源型城市建设成为物流枢纽城市,建设太原、大同、运城、侯马、长治、晋城六大物
流园区,建设阳泉、朔州、晋中、忻州、吕梁五个区域性物流中心,鼓励资源型城市发展煤炭、冶金、化工等基础能源原材料专业物流,从建设用地、资金、人才等方面保障物流业的发展。 三、着力解决就业等社会问题
14.完善落实资源型城市就业再就业政策。资源型城市要坚持就业优先的原则,把就业再就业工作摆在经济社会发展的突出位置,努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件。在解决好历史遗留问题的同时,重点完善就业政策体系和制度保障,要积极贯彻落实国家和省关于加强就业再就业工作的一系列部署,认真执行职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款、财政贴息、税费减免等就业再就业扶持政策,完善各项配套措施。按照制度化、专业化、社会化的要求,加强资源型城市公共就业服务体系建设,改进和完善就业服务方式和手段,推动市场导向就业机制的形成。
15.鼓励煤炭企业多渠道分流安置职工。支持大中型资源开采企业通过主辅分离、辅业改制等渠道分流安置职工。进一步加快对资源枯竭矿井的破产力度,优先将资源型城市枯竭煤矿列入破产计划,解决资源枯竭矿井职工的安置和基本生活保障问题。鼓励破产企业职工集资自愿回购本企业清算资产,对破产企业资源和资产进行再开发,解决资源枯竭矿井破产企业职工下岗再就业问题。比照《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》(国函〔2005〕88号),推进国有煤炭企业厂办大集体的改革。鼓励资源濒临枯竭的企业整体或部分搬迁到其他地区开发新资源,带动本企业职工异地就业。鼓励远离城镇、职工再就业困难的资源枯竭企业易地就业或迁移到其他地区,迁出、迁入地人民政府要积极为移民的搬迁、生活和就业等提供便利条件。
16.鼓励自主创业和企业吸纳就业。对下岗失业人员从事个体经营以及吸纳下岗失业人员符合条件的企业,按规定享受有关优惠政策。健全完善创业扶持政策,抓好创业就业工程,加强就业服务体系建设,建设创业服务平台,加大创业培训工作力度。鼓励和支持自主创业就业,建立创业培训、政策扶持、创业服务三位一体的工作机制。实施开业指导、小额贷款等扶持政策,鼓励自主创业和发展中小企业。落实非公有制经济实体各项就业再就业扶持政策,提高其吸纳和安置下岗失业人员的积极性和主动性。
17.加大对资源型城市职业教育的支持力度。在资源型城市优先建立起职业教育实训基地,每个资源型城市要建设2-3个公共实训基地。支持以技工学校和各类培训机构为依托,建设职业技能公共实训基地;职业教育实训基地建设专项资金要向资源型城市适当倾斜。
18.积极援助低保家庭等困难群体。积极开发适合困难群体的岗位,特别是公益性工作岗位,健全就业服务体系,对“零就业家庭\等就业困难人员实施就业援助。对资源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭义务教育阶段学生,实行“两免一补\政策,自2008年秋季学期开始对全部城市义务教育阶段学生免除学杂费,继续对低保职工家庭子女免费提供教科书,并向寄宿制学生补助生活费。
19.维护资源枯竭国有企业破产改制中职工权益。促进社会和谐稳定,维护关闭破产、改制企业职工群众的合法权益。做好资源枯竭国有企业的关闭破产审核工作,包括职工安置渠道、费用来源、经济补偿办法、离退休人员管理、各项社会保险关系接续、大病及工伤处理、拖欠职工工资等费用总额和解决办法,依法审核并监督落实。凡职工安置方案未经职代会或职工大会审议通过的不得进入破产法律程序。
20.进一步完善和落实各项社会保险制度。煤炭企业要按规定为职工参加基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险,按时足额缴纳社会保险费。积极推进非公经济组织和灵活就业人员参加社会保险,扩大社会保险覆盖面。加快完善基本养老保险政策,逐步做实个人账户,完善省级统筹。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度,着力解决国有煤炭特困企业
职工和退休人员参加基本医疗保险的问题。根据《工伤保险条例》和《安全生产许可证条例》的规定,强制实行煤炭工伤保险,把煤炭企业所有职工纳入工伤保险;完善工伤保险政策标准体系,逐步将工伤保险制度实施之前的“老工伤\人员纳入工伤保险。完善失业保险制度,发挥失业保险保障失业人员基本生活和促进再就业功能。完善社会救助制度,对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。
21.加快分离国有煤炭企业办社会职能。加快分离国有煤炭企业办社会职能步伐,切实减轻企业负担,培育具有竞争力的市场主体。将国有煤炭企业所属的全日制普通中小学和公安等单位,按属地原则移交所在市或县级人民政府管理,实行一次性、成建制分离;将企业办医疗机构、市政机构、消防机构、社区机构、生活服务单位等,按《山西省人民政府办公厅转发省国资委等部门关于国有企业改革配套文件的通知》(晋政办发〔2006〕33号)有关规定办理,加快分离。分离国有煤炭企业办社会职能所需经费由省、市、县各级人民政府负责筹集,主要通过地方分成的有偿出让地方煤矿过去无偿获得资源的矿业权价款和征收的煤炭可持续发展基金解决。 22.继续深入推进采煤沉陷区治理和棚户区改造工程。积极做好国有重点煤矿采煤沉陷区治理和棚户区改造工程,加快实施新建小区内部和连接市政公共设施的供排水、供暖、供气、供电、道路等外部基础设施,以及配套学校、医院等建设,在积极争取国家资金支持的同时,加大相应的资金投入。全面启动地方煤矿采煤沉陷区治理和棚户区改造工程,按照统筹规划、分步实施的原则,分期分批进行治理。在“十一五\期间完成全省国有重点煤矿采煤沉陷区治理和棚户区改造;在2015年前基本完成全省地方煤矿采煤沉陷区治理。建立采煤沉陷治理补偿长效机制,采取多种形式,切实抓好治理改造后的管理和服务工作,巩固治理成果。 四、加强环境整治和生态保护
23.搞好区域生态环境的综合治理。加强落实《山西省煤炭企业生态环境恢复治理规划》工作,各市要尽快制订当地生态环境恢复治理规划,并尽快组织实施。继续实施好天然林保护、退耕还林、京津风沙源、三北防护林等国家重点林业生态工程和省六大造林绿化工程,高标准完成汾河流域生态恢复治理及石太高速铁路、沿黄公路、旅游公路的绿化工程,在耕地综合生产能力建设、小流域治理、水土保持、造林绿化等工程建设方面,向资源型城市倾斜。 24.更加注重水资源保护。加快实施兴水战略,科学编制水资源规划,从多方面加强水资源保护;完善水价格体系,制定建立健全水价形成机制的具体措施,构建充分体现我省水资源紧缺状况的水价机制;合理配置水资源,统筹协调生活、生产和生态用水,统筹做好水资源的保护、开发、利用和节约工作;以太原为重点,建立全省地下水实时监测系统,严格控制地下水超采。开展水资源影响评价,建立对水资源的环境评估制度,从源头上防止破坏水资源;对湿地、水源地、岩溶泉域、重要河床、生态保护区下采煤问题,开采前必须进行专项评估,禁止开采可能造成严重生态破坏的资源;对采煤沉陷区、采空区、特大型矿坑危害地下水文问题,要加强基础性研究,制定治理办法;对矿井废水处理、矿区植被恢复和水土保持等项目,由企业利用生态环境恢
复治理保证金实施;对较大范围的水系影响项目,由政府利用煤炭可持续发展基金等组织实施。 25.改善资源型城市人居环境。加大资源型城市基础设施建设力度,增强和完善城市功能,创造宜居环境。以改善城市人居环境为重点,在继续开展省辖市环境综合整治的基础上,全面启动资源型城市环境综合整治。加快完善污水处理、垃圾无害化、集中供热和城市燃气等有显著环境效益的市政公用设施。推进城市的污水、垃圾资源化利用,以建设热电联产集中供热项目为主,小区集中供热锅炉房为辅,提高集中供热率,根据实际情况发展型煤和煤粉锅炉,尽快改变以原煤散烧为主的燃料结构,治理煤烟型污染。加快重点污染企业的搬迁以及旧城区和城中村改造步伐。加强城市环境卫生治理,规划建设垃圾中转站和处理设施,全面清理城区范围内的各类垃圾、杂物堆存点以及河道及两侧的垃圾。加强城区内煤场等无组织尘源控制和机动车