（二）申请法院强制执行
从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为 主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院 强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。⒃尽管也有 人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代 以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院 。例如，1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规 定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可 以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又 不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”1982年通过的《食 品卫生法》（试行）第38条也规定“对罚款的决定不履行又逾期不起 诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉 讼法（试行）规定的程序强制执行。”1984年通过的《森林法》第39 条规定，“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款 通知之日起一个月内,向人民法院起诉；期满不起诉也不履行的,林业 主管部门可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理》第56条规 定，“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院 起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制
执行。”值得注意的是，进入90年代以来，我国很多立法一改过去在法律责任一章交代诉权、诉期的
同时规定行政机关向人民法院申请执
行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题， 例如1998年公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条款，但并没有 规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意 味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上它是一种约定俗成的立 法意识的反映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向 法院申请强制执行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规 定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组 织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可 以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请 法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、 没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销 职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第 6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可 证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执
行。
（三）行政机关可选择的行政强制执行
除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形 外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的 《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申
请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金 没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请 人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特 例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提 下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制
执行。
三、我国行政强制执行立法及实践存在的问题
我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：
（一）缺乏统一立法
行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的 立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立 法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十 分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关 可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显 然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自 行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何 实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁 承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决
这一系列的问题，必须进行统一立法。
（二）行政强制执行制度缺少指导原则
像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规 范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制 措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围 采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施， 不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通
过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。
（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清
由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限 的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法 定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅 影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行 政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使 得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。 更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，
法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是
司法职能。据报载，“有的法庭派员直
接参与抓计划生育，收缴‘超生’罚款；有的参与‘三提五统’兑现， 直接‘催粮收款’，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别 干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。”⒅ 这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化 的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法 院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决 定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。
（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全
现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度 和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政 决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例 如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行 政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有 其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。 此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为 如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵 役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则 没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定 了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不 履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强 制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政 决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没 收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执 行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成 很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行 政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反， 只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定 的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定 “执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。
由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以 现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难 以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关 申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。 不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯 皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏 与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立
法加以解决。
四、行政强制执行立法构想
鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅 影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人 身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因 素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时， 我国立法机关正在考虑建立规范行政行为的基本制度，如行政处罚、 行政许可、行政强制、行政收费等制度。行政强制执行立法需研究的
问题大致分为以下几方面。
（一）行政强制执行法的名称及适用范围
关于行政强制执行法的名称及适用范围，学术界提出了两种主要 的选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与 即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强 制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行 领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题
是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能多于行政强制执行，故采用第
一方案，制定一部能够规范行政强制执
行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措 施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措 施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行 政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行 中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的
行为也属于该法适用范围。
（二）行政强制执行的原则
行政强制执行的原则在我国立法中是空白。理论界曾提出过四项 原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则； 执行适当原则等。⒆国外行政强制执行法也有强制执行原则的规定， 如奥地利行政程序法68条第3项，行政程序法施行法第2条第1款，行 政罚法第36条第2项，瑞士联邦行政程序法都规定了比例原则。⒇德 国行政执行法也规定了适用方式适当原则和最小损害当事人和公众原 则，目的实现原则等。(21)从我国行政强制执行法的立法目的看，一 方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障 公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以
下几项：
1、依法强制原则
行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应 取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各 单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和
程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制
必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。
2、比例原则
比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。按照 台湾学者的解释，比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。 适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于 目的的达成并且为正确手段，即在目的手段的关系上是适当的。必要 原则又称最少侵害原则，是指当有其他同样有效且对于基本权利侵害 较少之措施可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的 比例原则指行政手段不得与所追求的目的不成比例。(22)就内容而言， 比例原则似乎涵盖了最少侵害原则、目的实现原则及社会利益与个人 利益均衡等内容。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中掌 握的一项规则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法， 而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。” (23)在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。 ……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律 只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执 行方式存在。”(24)我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内 容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则 应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政 强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。 实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻 的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机 关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人
利益。
3、事先告诫原则
该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人， 并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国， “行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告 当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采 取强制执行措施。”(25)德国行政执行法第13条也规定，行政机关“ 首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”
(26)
4、强制与教育相结合原则
行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为
目的。行政强制执行也不以采取强制措
施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促