江北区撤村建居中的若干问题及对策思考
【原文出处】宁波市优秀调研报告 【关键词】撤村 问题
实施撤村建居，是城市化推进过程中一项十分重要的工作。在江北区，撤村建居是以整村的土地被征用和村庄拆迁为基本前提的。由于土地征用和村庄拆迁，农民身份向市民转变成为必然。因此，撤村建居的实质是农民向市民的身份转变问题，农村组织结构形式向城市化管理转变问题以及妥善解决失地农民的就业问题。撤村建居工作政策性强，涉及面广，并牵涉到组织形式和管理体制的变革，又事关基层社会稳定，推进中具体工作必须做到细致慎重。特别是如何帮助农民顺利完成向市民的身份的过渡和转变，保障其生活质量，维护其切身权益，是放在各级政府面前的重要课题。本文以江北区在撤村建居工作中的实践为基础，对其现状进行阐述，对由此而来的农民转变为市民过程中存在的问题进行剖析并提出建议，希望有所裨益。
一、 江北区撤村建居工作的现阶段成果
自2007年至今，江北区先后撤销行政村17个，建成安臵社区10个，涉及人数2万余人。通过各有关部门多年的探索和实践，撤村建居工作取得了丰硕的成果。
（一） 建立了较为完善的社会保障体系
在区政府重视和相关部门的努力下，江北区从多个渠道实现失地
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农民生活保障。失地农民养老保险、新型农村合作医疗和最低生活保障等制度日趋完善；失地农民可自主参加城镇居民基本医疗保险，全区近乎实现城镇居民基本医疗保险的全覆盖；“五保”老人实行了集中供养，基本上解除了农民的后顾之忧。
（二）开拓了较为广阔的就业途径
为切实解决失地农民的就业问题，增强其谋生能力，江北区有针对地为其展开就业培训，提高其职业技能；积极举办针对失地农民的人才招聘会，对招聘企业出台补贴政策；鼓励失地农民自主创业，为其提供优惠政策和帮扶。目前，全区被征地劳动力就业情况比较充分。
（三）完成了较为灵活的股份制改革
江北区积极探索、创新，按照股份制改造的原则，在不改变集体资产集体所有性质的前提下，实施股份经济合作社的经济组织形式。截止2012年底，全区共有108个村完成改制任务，占总村数的98%，涉及股东12.7万人，其中，有分红的股份经济合作社高达81个。据统计，该81个合作社共有可用收入22732.38万元，货币资金135063.83万元，涉及股东91734人，其中社员股东65680人，非社员股东26054人，股份分红总额32094.55万元，其他分配金额483.3万元。通过股份制改革，清晰了产权关系，提高了村集体资产的管理成效，实现了村集体资产的保值增值，为保障农民利益和增收提供了长效机制。
（四）建立了较为规范的公共服务体系
为满足拆迁安臵居民的多层次服务需求，引导其在心理上完成向
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市民身份的转变，江北区的各新建安臵小区已经建立起较完善的公共服务体系，“三室二站一场”—即社区办公室、警务室、综合活动室、社区社保救助服务站、医疗卫生站和室外文体活动场所已初见规模。社区积极组织开展形式多样的社区文化、健身活动，倡导健康向上的生活方式，大大丰富了“新市民”的业余生活。
二、 江北区撤村建居中农民转变为市民存在的问题
江北区虽在撤村建居工作中成效显著，但由于快速的城市化导致 大量的失地农民身份转变为市民，在各方面对政府的工作带来了极大的压力，也由此暴露出一系列的问题。
（一） 失地农民的社会保障尚未与城市居民完全接轨
经过实地走访及与城镇居民相关社保政策的比较，不难发现，失地农民在享受了基本社会保障政策待遇的同时，也存在以下几个方面的问题：
1、社保待遇存在差距。这是指农民和居民社保待遇的政策有差距。尽管江北区已基本实现了城镇居民基本医疗保险的全覆盖，但在养老保险方面，失地农民和居民，尤其是职工差距明显。比如失地农民养老保险金最高额度为740元，最低额度仅为550元，而城镇职工基本养老保险金高达平均1947元。失地农民社会保障与城镇居民差异意味着新老市民在公平权利保障上的不公平，而这一点本来是应该在城市化发展中加以彻底解决的。尤其是失地农民如就业不畅或发生意外，处于“两头不靠”的尴尬境地，，其正常的生活难以保障。
2、社保扶持力度仍显不足。撤村建居后，失地农民虽然能利用
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征地补偿款来补缴和参加各类社保，但是由于征地补偿款数额有限和参保意识不强，缺乏长远养老理念，参保又以个人自愿和自费为主，村集体经济和市、区两级财政扶持不足，相当部分农转非人员选择往低档靠，导致其社保低端化。
（二）失地农民就业依旧存在一定困难
不可否认，江北区的各项促进失地农民创业、就业的优惠政策及 专项补贴一定程度上缓解了其就业难的矛盾。然而，由于种种原因，这些农转非的新市民的就业问题依然不容乐观：
1、就业观念传统，市场竞争意识淡薄。部分失地农民对于寻求就业机会缺乏主动性和积极性，而是一味期望政府对其妥善安臵。存在“等”、“靠”依赖思想。
2、文化程度偏低，就业技能缺乏。据区劳动局统计，被征地劳动力中大部分为低学历者，初中及以下学历的占总数的80.3%。而无技术特长的占总数的53.02%，用人单位在同等条件下很少会提供给其就业岗位。
3、大龄劳动力比重较大，难以就业。根据调查，江北区被征地劳动力老龄化趋势明显，“4050”及以上的占总人数的42.06%，而目前用人市场上单位招聘员工时，一般要求年龄在30岁以内，这就产生了相当的矛盾，使得这部分失地农民就业无岗。
（三）村集体经济股份制改革有待进一步深化
虽然江北区的村集体经济股份制改革有所推进，但在进一步发展时却遇到拐点，普遍存在投资渠道较窄，收益比较有限，一味求稳保
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本的问题。以慈城镇为例，目前完成撤村建居的有新联、后洋、山东、山西四村，合作社经济收入主要依靠银行存款利息，出租厂房等，几乎没有其他投资，仅有后洋投入较多资金入股信用社。合作社每年面临占量化资产的5%的分红压力,亟需拓展投资渠道，增加收入来避免坐吃山空。合作社经济收益低下的主要原因可概括为以下几点：
1、经营思路保守，存在“等、看、靠”的陋习。村社经营者缺 乏投资眼光，也欠缺改革的魄力，怕担风险，习惯性沿袭成例。而股东也因为看不到好的项目，比较抗拒投资行为，存在着只要分红不要风险，宁愿令资产减失的行为思想。
2、管理制度僵化，激励机制缺失。一是股权配臵上的福利性，对集体经济的依赖度较强。二是运作管理继续沿袭原有行政管理模式，没有有效地激励措施，集体经济活力不强。三是管理流程不完善，普遍地缺乏法人组织应有的科学的管理系统集成，也没有详尽的管理实施办法和操作细则。
3、自身包袱过重，发展环境堪忧。股份经济合作社承担着大量的公共事务管理和公共福利支出，又受政府性行为影响较多，例如土地总体规划控制、10%发展留用地兑现难等，先天不足，使得发展受到极大的制约。
（四）“新市民”群体的社区管理仍待加强
撤村建居后，农民转为社区居民，生活社交习惯受到了巨大的冲击，短时间内很难完全转变。诚然，江北区建立了较为健全的社区组织体系，也建立了较为规范的公共服务体系。然而，在现实管理中，
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