创新我国促进重点产业结构优化升级的财政政策探讨①
涂晓今
摘要：重点产业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，推进重点产业结构优化升级是当前我国社会经济发展所面临的一项重大而紧迫的任务。本文在对我国重点产业发展状况和现行财政政策运行情况进行了大量调研的基础上，剖析了当前我国重点产业和现行财政政策在产业优化升级过程中存在的问题及原因，并借鉴国外促进产业结构优化升级的经验，提出了创新我国促进重点产业优化升级的财政政策的基本思路与建议。
关键词：财政政策；重点产业；结构调整；优化升级
一、引言
重点产业一般是指在国民经济体系中具有重要战略地位并在国民经济规划中需要重点发展的产业。不同的国家和地区、不同的历史发展时期，重点产业的内涵和外延也是不同的。现阶段，我国所确定重点产业包括装备制造、船舶、汽车、冶金、建材、石化、轻纺、包装、电子信息、建筑等产业。②这些产业在我国国民经济中，无论是对吸纳劳动就业、提供财税收入，还是对促进经济增长、壮大国家实力，都拥有举足轻重的地位。因此，推进重点产业结构优化升级，是当前我国经济社会发展所面临的一项重大而紧迫的任务。
产业结构优化升级是产业结构合理化和高端化的有机统一。所谓产业结构合理化，是指在现有技术基础上实现产业之间各种关系（包括生产规模、产值结构、技术结构、资产结构、中间要素结构以及关联程度等）的协调；所谓产业结构高端化，是指产业结构根据经济发展的历史和逻辑序列从低级水平向高级水平的发展，包括由劳动密集型产业占优势比重逐级向资金密集型产业、知识密集型产业占优势比重演进，由制造初级产品的产业占优势比重逐级向制造中间产品、最终产品的产业占优势比重演进，由传统产业占优势比重逐级向新兴产业占优势比重演进等。产业结构合理化是产业结构高端化的基础；产业结构高端化是产业结构合理化的必然结果。
财政政策在推进产业优化升级方面具有不可替代的功能与作用。它不仅可以通过财政拨款、财政补贴、财政奖励以及税收优惠等政策工具，为产业结构调整和优化升级提供直接支持；还可以通过采取政府采购或订货、打造共享平台、为产学研结合牵线搭桥、进行再担保以及注资参股等政策手段，为产业结构调整和优化升级提供间接支持。正因为如此，在后金融危机时代，许多国家和地区纷纷选择和运用各类微观财政政策工具和手段，大力助推产业结构的优化升级，以确保经济的持续稳定增长。
在2008年下半年以来，我国不断加大财政投入和税收优惠的力度，大力引导和扶持重点产业进行结构调整和优化升级，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，以提升重点产业核心竞争力。但是，从总体上看，目前我国的重点产业结构不合理的情况依然存在，劳动密集型、资源消耗型产业的比重还偏大，多数产品附加值还很低，企业自主创新性能力总体还较弱，产业集中度、聚集度、关联度仍然不高，而财政政策对重点产业优化升级的支持方式和政策体系，还存在通用手段偏多、扶持类型太广，科技投入不足、税收政策不完善、资金使用效率不高等许多缺限。因此，如何进一步创新财税支持方式，形成有效引导和促进调整产业结构的政策体系，真正发挥出财政政策对重点产 ①
本文为福建省财政厅2010年重点研究项目“加快重点产业优化升级的财政政策研究”阶段性成果。作者简介：涂晓今，男，福州大学管理学院副教授，硕士生导师。 ②
参见“中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”，新华网， 2011年03月16日。
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业结构优化升级的助推器作用，值得我们认真探讨。
二、我国现行促进产业结构优化升级的财政政策及其缺限
（一）我国现行促进产业结构优化升级的的财政政策 我国现行促进产业结构优化升级的财政政策，从收支角度看，主要由税收政策和各项财政支出政策构成，而从政策权限看，则由中央和地方出台的多层次的收支政策构成。
1. 我国促进产业结构优化升级的财政支出政策
我国现行促进产业结构优化升级的财政支出政策，主要体现在以财政投资、财政拨款、财政奖励、财政补贴等为主要形式的各种财政专项资金支出上，涉及基础研究、应用研究、技术研究与开发、技术创新、技术成果转化、产业集群、产业转移、境外并购与投资、产学研结合、公共平台建设、淘汰落后产能、节能环保、可再生能源发展和资源综合利用等众多领域，贯穿了产业产品的研发、生产、销售、消费、环保节能各个环节。我国现有财政投资主要是政府用于基础设施、产业园区、公共平台等的直接投资，具体项目不仅包括对铁路、公路、机场、城市电网、核电等建设与改造的投资，还包括对国家研究实验基地、国家重点实验室、国家产业园区、技术创新与成果转化平台、产业推进平台、产品检验平台的投资。例如，至2010年，国家认定的企业技术中心已有729家，是“十一五”期初的2倍，省级企业技术中心达5532家，比2007年增加1500多家；国家认定企业技术中心2010年研发经费投入共计超过1800亿元，是“十一五”期初的4.2倍，按相同口径计算，5年间年平均增长21.4%。① 我国近年来用于促进科技进步和产业结构优化升级的财政拨款，主要分布在实施973计划、863计划、国家科技支撑计划、新兴产业创投计划以及开发核心电子器件、高端通用芯片等重大专项方面。2010年，我国财政在科学技术方面的支出已达3250.18亿元，比2009年增长18.4%，其中中央财政科学技术支出1728.34亿元，增长14.3%。我国现有在产业结构优化升级方面的财政补贴与奖励措施，主要对技术研究与开发、技术创新、技术成果转化、产业转移、淘汰落后产能、节能环保、可再生能源发展和资源综合利用等项目，设立各种奖励与补助专项资金，如设立的“淘汰落后产能财政奖励资金”、“合同能源管理项目财政奖励资金”、“太阳能光电建筑应用财政补助资金”等。由于财政投资、财政拨款、财政补贴、财政奖励等手段具有很强的针对性、可操作性、可预见性，因而能在我国产业优化升级过程中发挥巨大的引导、扶持和激励作用。
2. 我国促进产业结构优化升级的税收优惠政策 我国促进产业结构优化升级的税收优惠政策，主要体现在流转税和所得税所实施的包括减免税、低税率、投资抵扣、投资抵免、减计收入、加计扣除、减免所得额等规定中。在增值税方面，自2009年1月1日起，我国增值税从生产型转为消费型，允许企业（一般纳税人）新购入的机器设备所含进项税额在销项税额中抵扣；现行《增值税暂行条例》第十五条规定，直接用于科学研究、科学试验和教学的进口仪器、设备免征增值税；《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和《关于再生资源增值税政策的通知》规定，对相关资源综合利用和节能减排的产品实行免征或即征即退、先征后退政策；《关于嵌入式软件增值税政策的通知》规定，对软件生产企业生产的嵌入式软件享受即征即退的增值税政策。在营业税方面，《营业税暂行条例》及其实施细则规定，对单位和个人以及非营利性科研机构从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务收入，免征营业税。在企业所得税方面，《企业所得税法》及其实施细则规定，高新技术企业享有15%的所得税税率优惠；对国家重点扶持的公共基础设施项目（含港口码头、机场、铁路、公路、电力、水利等项目）和符合条件的环境保护、节能节水项目，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税 ① 中国统计信息网 ：“十一五”经济社会发展成就系列报告之十五：科技发展成果丰硕，2011-03-11
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年度起，实行“三免三减半”的优惠政策；对企业新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用实行加计扣除的优惠政策；对创投企业从事国家需要重点扶持和鼓励的企业投资，按投资额的一定比例抵扣应税所得额的优惠政策；对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入，等等。我国增值税的转型以及各种税收优惠政策的出台，有利于降低企业的税收负担，激励企业开展技术创新、资源综合利用和节能减排，促进产业、产品结构调整，进而推动产业结构优化升级，为国民经济的可持续发展奠定基础。
（二）我国现行促进产业结构优化升级的财政政策的缺陷 1.通用手段偏多，财政政策不能因地制宜、因企制宜 按我国税法规定，税收的各种优惠应严格按照税法执行，地方各级人民政府以及相关主管部门无权擅自作出减税、免税决定。因此，省级及省级以下政府主要是通过财政支出政策的制定来促进产业结构的优化升级。但在制定财政支出政策和安排财政支出时，多数地方财政也是参照国家出台的政策条目和内容来操作，上级有多少项，下级基本就有多少项，并且经济相对发达地区和经济较为落后地区所实行的政策与措施基本相同，缺少结合地方实际情况、有针对性地解决问题的支持政策与措施。例如，我国沿海地区和西部地区的经济状况、产业分布差距很大，但两地对产业优化升级的财政扶持政策却大同小异。由于各地工业基础、思想观念、人才条件、交通设施、财政收入等的差别，相同的财政政策并不一定能符合本地的实际情况，导致财政支出政策很难发挥其应有的作用。同时，由于有些地方财政对本区域特色产业的选择与论证不到位，因而其扶持政策在引导区域产业合理布局方面的作用也很弱。此外，笔者通过调研还发现，大企业与中小企业对财政扶持政策的需求也是不同的。对于中小企业来说，财政的少量拨款补助、奖励就能对其成长、壮大发挥很大作用，因而期待的是财政资金的支持；而对大企业来讲，需要的却是政府搭建公共平台、牵线产学研等服务。然而，各地在对企业的财政支持中，却未能因企制宜，仅偏重资金支持，因而无法满足企业实际需求，影响了财政政策激励作用的发挥。
2.扶持范围太广，财政专项资金难以形成合力
目前，政府下拨的面向产业与企业的专项扶持与奖励资金，不仅主体层级长、涉及部门多，而且扶持的范围也很广。从专项资金下拨主体层级和涉及的部门看，不仅从中央到地方各级政府都出台有对产业优化升级的扶持政策，而且还涉及财政、计划、经贸、科技、环保、工业、农业等多个政府主管部门。由于财政扶持主体层级太长、涉及部门过多，各个行政层级与部门工作重点、支持环节不同，再加上层级之间、部门之间在资金管理、项目安排方面又缺乏有效的沟通渠道、整合平台和约束机制，很容易形成政策上的重叠，甚至可能出现同一企业多项申报、多头申报、多级申报和多年申报的情况。从专项资金扶持的范围看，不少地方关于产业结构调整、优化升级等相关专项资金，就多达十几大类几十项，涉及创新、产学研、技术中心、产业集群、工业招商、上规模、副食品加工、贷款补贴、技改贴息、品牌商标奖励、质量认证、上市奖励、高新补助、节能、污染治理等多个领域。由于扶持范围太广，很容易造成财政资金的“撒胡椒面”现象，使有限的资金难以形成合力，甚至还会造成一些重点项目、龙头企业或公共平台本应得到财政扶持却得不到扶持的现象，从而降低了财政扶持资金的应有功能和使用效率。
3．政府科技投入资金仍然不足
研究与试验发展（R&D）经费支出是指统计年度内全社会实际用于基础研究、应用研究和试验发展的经费支出，包括实际用于研究与试验发展活动的人员劳务费、原材料费、固定资产购建费、管理费及其他费用支出。国际上通常采用“研究与试验发展”(R&D)经费的规模和强度指标（即R&D相当于GDP的比重）来反映一国或一个地区的科技实力和核心竞争力。通常政府科技投入的资金越多，R&D相当于GDP的比重就会越高，表明政府对科技创新支持
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的力度也就越大。虽然从2000年起，我国 R&D经费占国内生产总值百分比呈逐年增长趋势，2007年指标已达到1.40%，但根据我国2010年国家统计年鉴中的数据，我国2008、2009年R&D经费强度指标也仅为1.47%和1.7%，总体指标仍未超过2%。这既低于美、德、法等
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国同期的2%以上的水平，又低于周边国家日本和韩国同期的3%以上的水平，表明我国科技经费投入仍然不足。
4. 现行支持产业结构优化升级的税收政策还存在许多缺陷 改革开放以来，国家出台了一系列支持产业结构优化升级的税收政策，但现行的税收政策还存在许多缺陷：一是税收优惠政策缺乏整体性法律规范。我国现行对促进产业结构优化的税收优惠政策，多是“散”见于各税种的实体法和相关的部门通知文件中，没有统一的法律规范，并且以行政规章和部门通知形式居多，法规层次过“低”，从而降低了政策效应和加大了执行难度。二是税法中缺乏对企业研发投入的税收激励政策。我国现行所得税法对研发投入虽有“三新”费用加计扣除的规定，但却没有实施对企业提取的技术开发或科研开发准备金允许税前扣除的税收激励政策，而对高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税、对集成电路、软件等企业实行的“两免三减半”优惠政策，都是在企业研发项目成功、有产出且盈利后才能享受到的优惠，如果项目在研发、中试阶段夭折了，则所有研发成本和费用全部只能企业自己负担。这种政府只是将研发的收益让利于企业，但不分担企业在研发中的风险与费用的重事后优惠、轻事前激励的政策，严重制约了企业研发投入的积极性和主动性。三是税收优惠方式欠科学。税收优惠可分为直接优惠和间接优惠两种形式。直接税收优惠方式主要表现为减征、免征或实行低税率、退税等，间接税收优惠方式则主要表现为投资抵免、加计扣除、加速折旧等。我国现行税收优惠是以直接优惠为主。由于税收直接减免往往受时间的限制，因而难以激励受惠企业持续开展研发与创新、技术成果转化等活动；另外，税收直接减免一般是在受惠企业成立初期实施，而处于成立初期的企业往往获利很少，因而对企业的激励作用也相当有限。
5．政府采购支持力度不够
世界各国通常都把政府采购作为贯彻国家产业政策的有效手段。目前发达国家的政府采购支出一般占GDP10％以上，政府采购支出与整个财政支出之比也高达30%。但我国目前政府采购的“两个比重”还属较低水平。2009年国内政府采购总规模为7413.2亿元，占GDP比为2.21%，占财政支出比为9.7%；2010年我国的GDP是39.80万亿，我国政府采购规模
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虽达到8422亿元，但也只占GDP的2.1%、财政支出的9.4%，离按GDP10％计算的39800亿数据，还相差太远；此外，我国至今还未出台与促进产业结构优化升级息息相关的《政府采购自主创新产品目录》，造成了政府采购扶持自主创新产品政策有制度而无目录的尴尬局面。
6.评价监管乏力，财政资金使用效率不高
近年来，各地对促进技术改造、科技成果转化等财政专项资金的下拨，通常都是采用由企业自主申报、财政相关职能部门审批的程序。但对成功申报企业的财政扶持资金的流向及其使用效果如何，其产值、规模和上缴利税等产出指标是否达到企业申报时的目标，以及财政贷款贴息和奖励等手段的资金支持效率等情况，或因为评价主体缺乏公信力、评价方法和指标过于笼统，而影响评价结果的质量和真实性；或因为对财政专项资金管理缺乏全面覆盖、全程跟踪（事前、事中和事后）的检查监督机制，而使机会主义行为、寻租现象时有发生。同时，由于有关部门对财政资金划拨的方向、计划、程序等规范管理不够，往往导致资金拨付不及时、资金不到位或未足额到位，而使企业错失良机。 ①
数据来源：中国国家统计局公布的《国际统计数据2010》（世界银行WDI数据库）：《研究与开发经费支出和公共教育经费支出占国内生产总值比重》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/gjsj/2010/t20110704_402736333.htm ②
财政支出数按财政部公布的决算数算。2009和2010年分别为：76299.9和89874.16亿元。
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三、财政政策支持重点产业结构优化升级的基本思路
（一）牢牢把握全球科技进步和世界产业发展趋势，抢占产业制高点
产业结构应随经济发展、技术进步、国际环境的变化而不断调整和优化，这是一个持续的动态过程，谁抢占先机谁就是赢家。在上世纪80年代的世界范围内的产业结构调整中，美国政府成功地利用经济全球化与信息化两大趋势，及时进行产业结构调整与升级，准确地选择信息技术产业作为新的经济增长点，并最终形成以知识经济为主体的产业体系，因而占领了世界产业制高点，使经济社会发展获得新的强大动力，并创造出美国历史上最长的扩张期；而在战后曾创造出经济奇迹的日本，却因对高科技产业发展趋势的判断与决策失误，未能顺应世界经济发展潮流适时调整产业结构，致使产业升级驻足不前，从而使产业竞争力遭到严重削弱，并逐步丧失了其在全球的竞争优势，加之日元被迫升值和资产泡沫破灭，由此陷入了长达二十年的衰退。此经验教训十分深刻。
当前，全球经济竞争格局正在发生深刻变革，科技发展正孕育着新的革命性突破，新一轮全球产业结构调整已经开始，各主要国家如美国、德国、英国、法国、印度、巴西等都在纷纷制定新的国家发展战略，大力推进本国产业结构的优化升级，加大投入支持，加速重大科技成果转化，积极培育未来引领全球经济的新能源、新材料、生物技术、宽带网络、节能环保等战略性新兴产业，试图把握住世界科技革命和产业革命新的历史机遇，获取经济发展的新优势。因此，牢牢把握住全球科技进步和世界产业发展趋势，加大财政支持的力度，加快产业结构调整的步伐，大力发展战略性新兴产业，抢占产业制高点，决定着一个国家或地区经济发展的未来。
（二）协调好政府引导与市场调节的关系
财政政策在微观层面对产业结构优化升级的作用机理，即是在国家财政收支总量既定的前提下，通过改变税收与支出的结构、方向与数量，引导、扶持和激励特定市场主体自觉进行产业结构调整和优化升级，进而实现政府调控政策的目标。在推进重点产业结构调整和优化升级过程中，政府引导和市场调节功能的有效配合与协调，才能形成的强大合力。政府引导与市场调节功能两者偏离的角度越小则合力越大，产业结构调整和优化的效果就越明显；相反，效果就越微弱，甚至可能引进产业结构的逆转或倒退。上世纪80年代的日本政府对产业结构调整的干预过度，90年代末的美国政府对产业结构调整的自由放任，都对其国家经济社会发展带来了严重的负面影响，甚至危及全球经济。因此，在重点产业优化升级的过程中，必须协调好政府引导与市场调节的关系。一方面，政府在制定促进产业结构优化升级的相关政策（如推动兼并重组和产业转移等）时，既要考虑如何引导市场主体的行为符合政府调控政策的方向与目标，还要考虑如何充分尊重市场主体的愿望与诉求。另一方面，要坚持以市场为导向，充分发挥市场机制在社会资源配置中的基础性作用，市场机制能够解决的，要让市场去解决，政府的引导与干涉不能超越、取代市场。
（三）坚持“存量调强、增量调优、总量调大”的原则 针对我国当前的产业、财政状况以及经济社会发展的内外部环境，财政政策在促进产业优化升级过程中必须两手抓：一手抓传统重点产业的调整、改造与升级，一手抓新兴重点产业的培育与促进。坚持“存量调强、增量调优、总量调大”的总体原则，通过推进传统重点产业（存量）的优化升级，盘活传统重点产业（存量），以带动新兴重点产业（增量）的培育与成长；通过加快新兴重点产业（增量）发展步伐，壮大新兴重点产业（增量），以激活、引领与倒逼传统重点产业（存量）的结构调整，从而达到扩张经济总量、优化结构的目的。
对于传统重点产业，一方面通过完善与创新相关财税支持与鼓励措施，激发企业自主创新、打造自主品牌以及重组兼并等的积极性，以增强其自身核心竞争力，不断做大做强，使
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