传统重点产业向更加合理化的方向发展；另一方面，通过财税激励，引导与鼓励传统重点产业在节能减排、发展循环经济、新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等研发与应用方面，加快步伐，向产业、产品的高端化方向发展。对于战略性新兴产业，通过加大财政支持力度、完善税收激励政策等手段，并结合本地区资源优势，大力培育与扶持，助其不断成长壮大，使之成为经济社会发展的重要支撑。与此同时，通过完善采购制度、打造共享平台、为产学研结合牵线搭桥等，解决产业发展的共性瓶颈问题，为重点产业结构调整和优化升级提供间接财政支持；通过加强财政政策绩效考评、创新财政资金管理与监督机制，提高资金使用效率，解决财政本部门所存在的各种问题，从而最大限度地发挥出财政在推进产业结构优化升级中的重要功能与作用。
四、促进重点产业结构优化升级的财政政策的建议
（一）创新财政资金支持体系和方式，提高财政资金使用效率
1．财政部门应针对不同地区、不同产业和不同规模的企业，建立分层次、协调的财政政策体系。比如，对东部发达地区，财政政策应重点支持技术平台、融资平台和物流服务平台等公共平台的建设，而对中西部相对落后地区，则应侧重加大财政资助力度以支持其承接发达地区传统优势产业的转移；对高新技术产业，财政政策重点应放在完善税收激励机制和健全政府采购制度上，而对传统优势产业的支持，则应鼓励其兼并重组；对大中型企业应支持其技术创新，加大企业研发中心建设、实施品牌战略的资金支持，而对小企业则应偏重提供其所需的再担保融资平台和财政贴息、拨款补助等支持方式。
2．改变财政资金“撒胡椒面”的现象，集中财政资金扶优扶强扶大。针对当前下拨的面向产业与企业的专项扶持与奖励资金广而散的局面，财政部门应将多种、分散的专项资金重新整合，设立重点产业发展专项资金，再根据上缴税收、销售收入、行业技术标准等客观指标，评判筛选出一批财税贡献大、自主创新能力强、产业关联度高的企业择优扶持，并重点支持企业的重大创新发展工程、重大应用示范工程、重大创新成果产业化等。
3．大胆创新财政政策对产业优化升级的支持方式。如可采取“以奖代补、先建后补”以及“事先公布标准，达到标准予以奖励”的激励机制，以激励企业推动技术改造、技术创新和节能减排的积极性。
（二）加大政府对科技创新的支持力度，为重点产业优化升级提供强大支撑
1．提高我国R&D经费强度指标，加大政府对科技创新的支持力度。首先，鉴于我国目前R&D经费强度指标偏低的状况，必须尽快提高R&D经费强度指标。通过财政资金引导和鼓励企业和社会力量加大投入，力争在较短的时间内使我国R&D经费强度指标超过2%的水平，并在此基础上制定相应的增长目标，以确保政府的科技引导性资金投入稳定增长。其次，加大公共财政预算中“科学技术支出”的数额。使其增长速度快于整个财政支出的增长速度，以支持企业开展前沿技术研究、重大共性关键技术研究与开发，促进企业培育自主知识产权的专利技术和自有品牌的产品，支持企业到国内外设立、兼并和收购研发机构，加快做大做强一批有影响的创新型企业和高新技术企业。第三，借鉴发达国家注重基础研究的做法，加大对政府部门所属科研机构和高等学校科研机构的经费投入，并积极引导科研院所、高等院校面向企业、面向市场需求开展技术创新活动。
2．设立战略性新兴产业发展专项资金。在整合现有政策资源和资金渠道的基础上，由中央、省、市、县四级财政拨出专项经费，广泛吸收其他社会资金，设立战略性新兴产业发展专项资金，并综合运用财政贴息、风险投资、偿还性资助等其他投入方式，集中支持国家重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程、创新能力建设等，促进新兴科技与战略性新兴产业深度融合，以集中力量解决制约战略性新兴
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产业发展的核心问题。同时，借鉴美国、日本、韩国经验，建立起战略性新兴产业发展专项资金的稳定的增长机制，在每年财政安排预算时，将战略性新兴产业发展专项资金作为预算科目，并按预算支出总额一定量的百分比确立支出的数额。战略性新兴产业发展专项资金设立后，在选择资助对象时，要严格把关，使之真正用于发展潜力大、带动产业优化升级作用强的项目，并在预算款项支出后，跟踪管理，使其发挥出其应有的作用。
（三）创新税收激励手段，引导地方和企业加大科技投入
1．制定税收优惠综合性的政策法规。发达国家出台促进产业结构优化的税收政策，一般有明确统一的法律规范，如日本有《促进基础技术开发税制》和《关于加强中小企业技术基础的税制》，韩国有《技术开发促进法》、《税收减免控制法》等。针对我国促进产业结构优化的税收优惠政策没有统一的法律规范的现状，必须制定一部综合性的促进产业结构优化的税收优惠政策法规，以使纳税人能够明白国家的税收政策导向，也使税务人员更易掌握税收优惠政策和操作相关业务。
2．创新税收激励手段。针对我国现行的税收政策在支持产业结构优化升级方面的缺陷，税收激励政策至少要作三个方面的转变：一是税收激励政策的价值取向与目标要与产业结构优化升级相匹配，要按照科技研发与创新成果的技术含量和产业化发展的不同阶段，设计并实施差异化的税收政策，鼓励地方和企业将更多的资源投入到科技创新和培育战略性新兴产业中。二是将事后优惠提前为事前优惠，改变税收优惠政策重结果轻过程的现象。对此可借鉴国外技术准备金制度，即允许企业按照销售收入的一定比例提取技术开发准备金、新产品试制准备金，据实税前扣除，以弥补可能出现的因技术开发、成果转化失败而造成的风险损失。三是要将直接优惠方式为主转变为间接优惠方式为主，使企业能通过费用扣除、加速折旧等方式加大科技创新投入。比如借鉴澳大利亚的做法，提高“三新费用”的扣除比例，除按实际发生的研究开发费用总额150%扣除外，对研究开发费用增量部分再按一定的比例扣除，或者为了简化计算，直接提高加计扣除费用的比例；又如可将现行企业机器设备的最低折旧年限降低为3～5年，①通过缩短固定资产折旧年限，鼓励高新技术企业更新设备，促进企业技术进步；再如为了鼓励新兴产业的企业再投资，可在企业所得税税法中增加再投资退税的条款，允许企业将以前年度利润用于扩大再投资部分，按一定比例退还已缴纳的所得税。
（四）创新政府采购支持方式，发挥政府采购对产业结构优化升级的政策导向功能 1.扩大政府采购规模。要扩大政府采购规模，关键在于扩大政府采购的范围。针对目前我国政府采购主要限于货物类和少量服务类产品的现状，可借鉴国际通行做法，将政府采购实施范围从传统的货物类产品向工程类、服务类产品扩展，将货物类产品采购从通用类向专用类延伸，将服务类产品采购从传统的专业服务扩展到合同能源管理、物联网、云计算、服务外包等新型服务领域，并将工程类采购逐步纳入政府采购管理范围。在扩大政府采购范围过程中，应结合“十二五”规划关于产业结构调整的要求和思路，改进政府采购评审方法，本着应采尽采原则，给予传统产业自主创新产品和战略性新兴产业的新产品优先待遇，并继续完善在节能环保、合同能源管理、自主创新等方面的政策和措施，形成产业自主创新的政府采购和订购制度，以充分发挥政府采购对产业结构优化升级的政策导向功能。
2.尽快出台《政府采购自主创新产品目录》。自2006年国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉若干配套政策的通知》（国发[2006]6 号）以来，我国已出台《自主创新产品政府首购和订购管理办法》、《自主创新产品预算管理办法》，但作为实施政府采购政策的基础和前提的《政府采购自主创新产品目录》至今未发布。因此，应在现行各省市制定的自主创新产品目录的基础上，尽快制定《政府采购自主创新产品目 ①
现行企业所得税法规定，“采取缩短折旧年限方法的，最低折旧年限不得低于规定折旧年限60%”（除电子企业外，按规定其它企业的机器、机械和其他生产设备折旧年限为10年）。按此计算，企业的生产设备即使享受缩短折旧年限的优惠，最低折旧年限也需6年，比大多数国家3～5年的设备折旧期长。
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录》，以扶持自主创新产品。
3.进一步完善政府采购首购、订购制度。中央和地方在进行政府采购时，对列入国家和地方《政府采购自主创新产品目录》首购产品、由政府出资或立项需要研究开发的重大创新产品、技术和软科学研究订购课题，各级财政每年必须保证安排资金予以首购和订购，并对其进行实时跟踪、绩效评价，以创造自主创新产品的市场空间和促进技术成果应用转化，扶持新兴产业的发展。并且在进行政府采购时，应注意将政策激励向创新链前端转移，在政府采购工作中由注重对最终产品的采购转向对前期技术研发的采购和对研发服务的采购，逐步建立起公共技术采购制度体系，实现由保护型政府采购转向激励型技术采购政策。
（五）改进财政项目支出的绩效评价和监督机制
1．改进财政项目支出的绩效评价制度。可借鉴发达国家的“结果导向”的做法，改进财政受惠项目支出绩效评价制度。首先，提升绩效评价依据的法律层次。实施绩效评价较成功的国家，一般都有较高层次的法律依据，如英国有《中央政府产出及绩效评估技术指南》（1989）等，美国有《政府绩效与结果法案》（1993）等，澳大利亚有《财务管理与责任法案》（1997），日本有《关于行政机关实施政策评价的法律》（2002），韩国有《政策评估框架法案》（2001）等。而我国的财政专项资金绩效评价的法律依据只是财政部和各省、市出台的“暂行办法”、“试行办法”。为改变这一状况，需要对1994年人大通过的《预算法》进行修改，增加相关财政资金支出绩效评价的内容，包括：绩效目标，绩效评价原则，绩效评价方法、标准、指标体系；绩效评价的主体等等，或者直接颁布财政专项资金绩效评价的专门立法，出台《财政专项资金绩效评价法》，使财政专项资金绩效评价的依据法律层次得以提升，从而保障绩效评价的有效进行。其次，合理选择绩效评价的财政受惠项目。从财政受惠数额看，宜选择支持资金数额较大的项目进行绩效评价；从涉及产业看，应兼顾传统重点产业和新兴产业，选择具有典型或有代表性的项目。第三，采用合理的财政支出绩效评价方法。对于可以采用定量分析的项目，可选择成本效益分析法；对于不易观测或难于计算其效益大小的项目，可以选择目标预定与实施效果比较法，通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成（或未完成）目标的因素；对于超过一定金额财政支出项目，还须采用公众评判法，通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行科学合理的评价。第四，完善现行的财政支出绩效评价指标体系。财政支出评价指标应包括绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产的配置和使用情况等，评价指标体系应具有同期、同质和同域性，以保证绩效评价结果的客观公正。
2．健全财政支出的事前、事中、事后的监督机制。各级人大应对项目支出预算编制的合法性及合规性进行审查监督，做好项目源头把关；财政部门主要对财政支出项目进行事前、事中和事后监督控制，强化内部监督；政府审计部门则应将资金使用合法性、合规性审查扩大到绩效审计，做好事后监督；被聘请的社会中介机构对财政扶持项目项目的资金投入、成本费用、产生效益情况进行客观公正的评价，并出具相应的评估报告。对绩效评价结果优良的项目，要根据实际需要在以后年度预算中优先安排；对绩效评价结果一般或较差的项目，财政部门可提出建议不再纳入预算安排或减少预算安排；对挤占、挪用项目资金等，导致绩效目标未完成的，要责令部门（单位）认真整改，及时足额归还资金，必要时财政部门可以收回资金；对发现违法违纪行为的，按照相关规定移交有关部门依法处理。
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A discussion on the innovation of the fiscal policies to promote the optimization and upgrading of the key industries’ structures in China
Tu, Xiaojin
Abstract: The key industries occupy pivotal positions in China’s national economy and to promote the optimization and upgrading of the key industries’ structures is a major and urgent task faced by China’s current social and economic development. This essay analyzes the problems and their causes existing in China’s key industries and the current fiscal policies in the process of optimization and upgrading based on the numerous studies of China’s key industries’ development and the operation of the current fiscal policies, and puts forward the basic ideas and suggestions to the innovation of the fiscal policies to promote the optimization and upgrading of the key industries’ structures in China by referring to the overseas experience of promoting the optimization and upgrading.
Key words: fiscal policies; key industries; structure adjustment; optimization and upgrading
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