法制机构一般欠缺专门知识，也不可能完全熟悉行政管理的实际状况。直接从事行政工作且具有专业优势的管理部门在制定相应的法律规范时确实具有无法替代的优势，目前存在的部门主导问题可以通过健全立法机制加以解决。
（四）多元化利益格局业已形成，但缺乏相应的利益表达机制
在改革开放走过20多年的历程之后，我国进入了一个建设有中国特色社会主义市场经济的新时期。与过去相比，我国现阶段的社会利益格局发生了重大变化，原来整体性、单一性的利益结构正逐渐向多元化的利益格局转化并已形成初步轮廓，原有的处于静止、孤立状态的一些社会阶层和组织正逐渐活跃起来并成为一部分人的利益代言人，他们也在通过不同的方式和形式发挥着自己的影响和作用。在市场竞争的环境中，地方经济利益与国家经济利益在某些场合也存在尖锐的冲突。各方面的利益表达需求旺盛，但是政府立法中还缺乏正规、科学的社会公众利益调查和表达机制。 现阶段，行政立法使社会各方面的利益关达显性化的必要性已经十分迫切。首先，在利益多元化的社会结构下，只有让所有受到影响的利益在行政立法过程中都能得到充分的反映，才可能在相互竞争的利益之间达成一种妥协、形成某种共识，才能保证公众对最终立法结果的认同和支持。在利益多元化的现状中，国家机器不能只为某一特定利益集团服务，更不能成为某一利益集团的利益工具。政府必须在各种利益集团的争斗中保持中立，超越利益集团的局部利益，才能有效地施政。
其次，利益多元化的出现是法治发展的社会基础，只有存在多样性的利益冲突、竞争和协调，才能使立法和政府的决策行为建立在对社会各个方面的利益和需求的综合考虑并加以平衡的基础之上，而在各方妥协的基础之上产生的法律以及构建起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护，因此，“在妥协中才逐步确立了法律的至上性和普遍性，也只有妥协，社会才能以最少的成本获得最大的收益”。
而且，不同种类、不同能力的利益集团对立法、政府的决策行为施加影响能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使，他们的影响力必然使政治权力的发挥不能够“随。心所欲”，从而公民的个人权利和自由才能得到更大程度的保障和体现。同时，我们也应看到，利益集团的影响过于强大也会带来很多不利因素。最大的害处在于，如果政府不能保证相对较弱的利益群体的利益，那么他们就会成为这种体制的受害者。因为在强大而且有组织的利益集团前面，“那些有能力进行有效组织的压力群体的关注点，可以说在很大程度上支配了因种种原因而无法形成有效组织群体的思考倾向”。这种立法过程及结果的倾向性是显而易见的。 目前在行政立法过程中，非正规的利益表达机制包括“游说”、在政府部门征求其意见过程中提出不同观点等，但是由于缺乏制度保障和制约，使政府得到的外部信息不充分，或者存在较大偏差，尚不能起到“兼听则明”的积极效果。
（五）政府对人民群众的立法需求信息运用不充分
目前，在政府部门内部，执法监督、行政复议、信访处理机构与立法机构之间关联度不够，不能形成有效的立法驱动、立法监督机制。在执法监督、复议和信访工作中发现的一些问题，可能需要立法层面研究解决，例如，复议中发现不少案件涉及的通风采光纠纷，符合规划设计标准，应当给予维持，但问题在于规划技术标准本身已存在问题应于修改。这些问题作为法律执行中的反馈信息客观存在，能够进入政府处理程序的个案基本上都是矛盾进入一定激化程度的，带有普遍性的可能性比较大，因此，是具有重要价值的，但没有得到有效利用。结果可能使得存在的问题继续扩大，解决问题的社会成本越来越高，造成立法与实践需要相脱离。
在我国，普通公民表达意见的渠道是有限的，在利益受到侵害时，他们的表达方式往往是给有关领导反映、向有关部门举报、到信访办申诉等，而这些方式只能在一定程度上针对他们的具体事件起到一定的具体作用，即使有某些涉及到现行制度和法律不够完善的问题也难以引起人们注意，除非这个问题已经十分突出，而且政府也认识到了这一点，才有引起法
律变革的可能性，但这种几率确实太过微小了。
（六）对行政立法的制度化建设比较落后
我国行政立法发展的历史较短，过去一贯比较注重的是加强立法工作，追求立法的数量和速度，为建立行政管理的制度基础服务。在经历了较长时间的发展后，慢慢地暴露出一些不足，国家和各地也对行政法规、规章的制定程序作了不少规定，但离行政立法向更高水平发展的要求还有很大的差距。对于立法过程中，征求意见的程序性规定就比较缺乏，对于行政立法的权限尤其是地方与中央的立法权限规定比较模糊，对于行政立法的解释、行政立法的日常清理等基础性制度始终未予明确。由于立法是改革发展过程中各种利益碰撞的焦点，立法本身的规范跟不上形势的发展变化，势必使得不少问题难以在现有的程序内获得解决。 （七）高素质的行政法律工作人员比较缺乏
立法过程在理论与实践中都有丰富的内容。但对于立法的理论研究，在中国来看还并不完善。对于提高立法程序乃至于整个立法学的研究，以促进我国法治建设的发展，所急需的还是大量的懂得立法学理论的人才，真正搞立法学研究的学者。没有理论和人才这两个基础，我国行政立法的完善将难以起步。 四、宪善行政立法的对策建议
十六大报告中提出，要加强立法工作、提高立法质量。提高立法质量是十六大报告对行政立法工作提出的更高要求，也是当前行政立法工作的重中之重。针对目前行政立法中存在的不足问题，需要针对问题的成因，从多个角度加以研究探索，在观念和机制上推进制度建设的科学化、民主化，提高立法质量。
（一）政府立法应当摆脱不正常的垄断利益，维护公平竞争
行政立法应当维持社会公正，我们应当克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益的追求，以期最大限度地发挥立法的效能。政府应当尽快转变角色，找准职能定位，从不正常的经济利益中抽身出来，超脱于自己所享有的不正常的垄断利益，从全社会的角度出发公平地考虑问题、制订政策和从事立法。政府的作用主要应当是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境。对需要政府管理的事项，应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强行政指导、事后监督，培育和壮大社会自律机制，充分发挥中介组织自我约束、自我管理的作用。
（二）把体制创新和管理方式创新放在突出位置 随着人大立法的不断推进，还将有许多具体实施性的行政立法任务需要完成，但值得重视的是我们在制度创新方面，也还大有可为。因为在我们这样一个自上而下型经济转轨的国家，市场经济不是自发地从社会中生长出来的，而是人为地将经济由计划经济体制转化为市场经济体制。因此，经济发展的好坏、快慢在很大程度上取决于国家、政府如何运作。在法治国家，这种运作首先归结于立法如何调整。
对于行政立法的制度创新，在人大立法还来不及覆盖某一必须加以解决的事项时，行政法规、规章的出现无论如何是好事，它提供了起码的准则、积累了相关经验，为以后制定法律或地方性法规创造了条件。以后法律、地方性法规一旦出台后，行政法规、规章势必不能与之相抵触，如果抵触要作适当的修改或者废止。但是，行政立法对社会、经济的调节必须慎重、科学、可行，干预的必要性在于社会、经济需要。
在立法过程中，研究、确定某项制度要重在为解决问题提供一种机制，尽量通过确立一系列供人们自已判断是非、分配责任的规则来解决问题。应当妥善处理好政府与市场、政府管理与社会自律之间的关系。
（三）树立成本效益观念，提高行政效率，降低行政成本
管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出
的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。 在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，规章草案的审议往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。 （四）建立多元化的民意表达机制
健全的民意表达渠道和利益协调机制是制约行政立法权的必备手段和保证立法内容客观、公正的必要前提。在我国法制建设发展了20年之后，行政立法程序的民主化，应当说时机已经成熟。我们过去长期存在的暗箱操作、部门起草的立法方式在某种程度上是产生“规定不符实际”的主要原因之一，加强立法的透明度，扩大立法参与主体的范围才能尽量减少这种现象带来的弊端。
首先，在行政立法领域，管理部门与管理相对人应当得到平等表达意见的权利，尽管最后决定权在于行政首长，但兼听则明，充分的讨论和交锋有利于寻找解决问题的最佳方案。一方面，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。另一方面，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。除例外情况，行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。由行业协会代表管理相对人参与行政立法的条件将逐步成熟。
其次，应当注意保护基层群众尤其是弱势群体对行政立法的影响力。一般民众要有自己的利益诉求渠道。相对于那些经济实力强大。
注：以上资料是本小组上课讲课所讲，讲的过程是有选择性得选择重点来讲