中部崛起中的政府职能转变与角色重建
章长城
（华中师范大学 政治学研究院，武汉430079）
内容摘要：随着“中部崛起”战略的出台，中部发展进入重大战略机遇期。中部要实现“崛起”，必须以政府转型为前提。目前中部地区行政职能越位、缺位、错位现象严重，行政成本高昂，无法为经济腾飞提供必要的政策架构和制度安排。因此，要从职能转变入手，重建治理机制，建设服务型、法制型、责任型、透明型的精干高效政府；实施积极的产业政策和社会政策，打造中部崛起的“经济永动机”和社会安全网；强化政府元治理，积极推进市场化改革和社会自治，形成政府、市场与社会的和谐互动。
关键词：中部崛起 政府职能 职能转变 产业政策 社会政策
中部崛起战略的出台，标志着我国区域发展战略由单级战略向多级战略、由单元战略向整体战略、由非均衡战略向均衡战略的重大转变。中部崛起的战略地位，凸显了政府自身建设与改革的重要性，中部要实现“崛起”，必须以政府转型为前提。如何从中部崛起的具体实际出发，转换政府职能，规范政府行为，推动政府自身改革，建立起科学合理的治理结构和富有效率的治理机制，是亟待解决的重大课题。
一、中央政府的战略启动使中部发展进入重大战略机遇期
1、中部的尴尬：“不是东西”与“中部塌陷”
中部地区位于中华神州的心脏地带，是灿烂中华文明的发祥之地，包括湖北、湖南、江西、山西、安徽、河南六个省份。这六省人口密集、资源丰富，千百年来一直是中华文明传承发展的中心，素有“湖广熟，天下足”、“得中原者得天下”的说法。然而，改革开放以来，由于我国从两个大局出发实施非均衡发展战略，中部在沿海开放、西部开发、东北振兴的紧锣密鼓中一再被边缘化，成为“不东不西、不是东西”的“政策洼地”，经济发展速度不仅明显低于东部，甚至比西部还要低，其中仅在GDP总量一项上，中部与东部之间的差额在20多年间就增加了6倍，[1](p13)其地区经济发展水平和综合实力已经呈现出缓慢“塌陷”的趋势。因此，遏制“中部塌
陷”，实现“中部崛起”，成为我国区域统筹发展中必须面对、必须回答、必须破解的重大历史命题和神圣历史使命。
2、腾飞的梦想：“承东启西”与“中部崛起”
位居中国版图中心的中部六省拥有土地面积102万平方公里，占全国10.7%；人口3.61亿，占全国28.1%；是重要的商品粮、能源和重工业基地，在全国起着承东启西、接南进北、吸引四面、辐射八方的作用，具有发展现代农业和加工制造业、重化工的先天优势和良好基础，完全可以成为国家基础产业的重点建设区域，全国产业梯度推移的承接基地和转移基地，应当在全国区域分工中发挥更重要的角色。中部崛起一直是中部人的梦想，早在上世纪的1988年，身居武汉的老一代经济学家张培刚就提出了“牛肚子理论”，认为一国经济如要起飞，必须把力量用在中部。他形象地比喻说，中国就像一头身陷泥潭的大牯牛，沿海开放城市就像头，广大中部地区就像牛肚子，拉它的头、扯它的尾、搬动它的腿固然重要，但是最重要的还是托起它的腹部，否则它就无法站立起来[2](p14)。牛陷到泥塘里后，老乡们也一般是拿一根扁担从牛肚子底下穿过，两端用力，抬肚子，整个牛就从泥塘里爬上来了。此后的1994年，“中部崛起”战略被写入了湖北省委的文件中。为实现东、中、西部经济全面、协调、可持续发展，2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中正式提出了“促进中部地区崛起”口号，在2005年的十届全国人大三次会议政府工作报告中温家宝总理再次强调：“实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展??国家要从政策、资金、重大建设布局等方面给予支持。”[3]至此，“促进中部地区崛起”作为国家区域发展战略的重要组成部分进入中央决策，中部崛起是党中央、国务院继沿海开放、西部大开发、振兴东北老工业基地后实施的又一重大发展战略。战略的推出，无疑将为未来中部经济的发展注入“强心剂”，给中部地区3亿多人民带来前所未有的巨大发展机遇。
二、中部崛起中政府的职能定位与角色选择
（一）中部崛起需要发挥政府的职能与作用 1、中部崛起的政策启动需要政府发挥作用。
“中部塌陷”的主要根源是“政策塌陷”，突破政策硬约束需要借助国家的力量。中部崛起作为一项国家战略，这一历史性决策是由政府动议和确立的，客观上也离不开政府职能的充分发挥，需要依靠国家的力量来推动。区域经济失衡属于“市场失灵”的领域，正是由于市场机制无法解决区域不平衡问题，才需要政府制定合理的区域政策和法律、法规，统筹并协调区域发展。在协调区域经济发展的过程中，西方国家的发展历程和中国经验都表明，中央政府的力量不可或缺，在投资增长因素中，政府投入尤其是中央政府投入是主要带动力量。据测算，政府投资1元平均能带动4元社会投资[4](p7)。正是在国家投资带动下，西部投资才得以快速增长。对于中部崛起而言，中央比照西部大开发和振兴东北老工业基地给予一定的政策启动是必不可少的。 2、中部崛起的具体实施需要政府发挥作用。
“中部崛起”绝对不是一个单纯的经济概念，而是一项综合全面的系统工程，涉及政治、经济、文化、教育、科技等各个领域，在经济领域，市场固然需要发挥配置资源的基础性作用，而在其它各领域，政府具有当仁不让的义务和责任。何况作为后发展的地区，中部已不具备东部等地区的“先发优势”，简单的政府退出，只会导致“贫者愈贫、富者愈富”的马太效应，惟有政府的推动，才可以弥补和纠正单纯市场机制造成的非均衡状态，才能达到政府培育市场，推进市场化改革，以克服我国中部地区市场力量薄弱的矛盾，才能实现资源的有效和充分配置，从而节约时间，赢得“后发优势”。此外，中部面临的人口、环境等严峻的硬约束也要求政府必须承担和发挥其不可或缺的作用。
（二）以政府职能转变为重点推进政府转型和角色重建
建立一个运转灵活而高效的政府是实现“中部崛起”的重要前提，但中部地区一些地方政府在观念意识、运作体制和治理机制上形成了“路径依赖”。在自身建设上，机构设置不合理、各部门职责不清、冗员充斥、文山会海、办事程序烦琐，行政成本居高不下，工作中互相推诿扯皮等现象屡见不鲜；在经济管理上，对基础产业和战略产业保护和投资不足，对微观经济又干预过多，越位、缺位、错位现象依然存在；在社会建设上，社会保障等基本的公共服务无法保证，行政权力的不当运作在一些地区还引发了社会对政府的信任危机??这些问题都严重制约了中
部地区的发展，这就需要地方政府以职能转变为重点推进政府转型，扮演好服务型、法制型、责任型、透明型的精干高效的政府角色。 1、由管制型政府向服务型政府转变。
服务型政府是在公民本位的理念指导下，通过法定程序，按照公民意志，组建起来的以公民服务为宗旨并承担责任的政府。服务型政府不同于以前的管制型政府，二者核心的区别在于究竟是政府本位还是社会本位，是权力本位还是权利本位[5](p103)。在中部崛起的过程中，只有当政府成功地提供了一个适于工商业发展和人民安居乐业的环境，并使企业取得比在其他国家和地区更高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，才能推动中部经济迅速发展。这就要求政府大幅度减少并规范行政审批，按照政企分开、政事分开的原则，转变政府调控和监管方式，努力建设服务政府。首先，以企业为本位，建设集中办公的行政服务中心，推行“一站式办公、一条龙服务”，最大限度地简化创业的准入条件和程序，最大限度地减少政府对微观经济活动的干预，最大限度地降低市场主体的交易成本，为其提供良好的发展环境和条件，让活力竞相迸发，让财富充分涌流。其次，以公民、社会为本位，把满足社会和公民不断增长的多元需要作为地方政府的基本责任，下放一切可以下放的权力，取消一切可以取消的收费，把可以下放的社会具体事务，逐渐移交给各类社会组织去处理，将政府机构从琐碎的社会事务和社会矛盾中解脱出来，促进社会自组织功能的恢复和加强，促进中部地区社会、文化、科技和教育等的协调发展。 2、由人治型政府向法治型政府转变。
市场经济本质上是法制经济，政府对市场的规范、稳定和引导，政府对社会的管理、控制和服务，都必须在法律的框架下进行。法治国家中的法律首先就是约束政府自身的，既约束政府的决策，也约束政府的行为[6](p19)。所谓依法行政，就是要做到在法制的规制下，政府权力不能随意行使，要受约束，防止“绝对权力导致绝对腐败”。目前，中部地区依法行政的统一性和透明度与现代市场经济的要求不相适应，与中部崛起中规范的政府行为要求也不相适应。因此，政府要在转变职能的基础上重视法制建设，特别是要把一些重要的区域法律列入立法日程，运用法律的强制力明确各级行政机关的职责，保证公共权力的高效规范运行，为中部崛起提供良好的法制环境。
3、由权力型政府向责任型政府转变。
权力型政府往往无视公众的需求，而责任型政府则高度重视公众的需求并准备随时加以满足。对中部地区的地方政府而言，建设责任型政府的关键是要建立科学的绩效评估制度和责任追究制度。要改变那种“数字出官”的传统，以争取到多少项目、引来多少资金、建设好多少工程等数量扩张为标准的评估模式，应该将广泛的行政责任的履行程度纳入政府考核官员业绩的指标中，全面辩证地对领导干部进行政绩评估。评价时主要看他们所承担职能的实现程度，看企业、社会、公众对政府所提供的公共服务的需要满足程度和认可程度。同时，将评价结果同行政执行主体的职务升降、奖惩紧密结合起来，对失职、渎职的官员要严肃查处。此外，权力型政府中的官员是只对上负责，而不对下负责，因此，建设责任型政府还要加强公众特别是新闻媒体对政府的监督，防止行政权力的滥用，提高政府机关对社会需求的回应性。 4、由封闭型政府向透明型政府转变。
封闭型政府就像一个巨大的“黑箱”，外界无从了解政府的活动，隐秘化和神秘化的施政方式造成了严重的信息不对称。公开透明的操作平台可以防止私下个别交易可能产生的黑箱作业、权钱交易，防止行政权力的“黑恶化”。作为中部地区的地方政府，在中部崛起的过程中，为了改善投资环境，谋求政府在社会治理的各个层面上取得广泛支持、谅解和合作，必须加快推行“阳光行政”，实行透明度较高的政务公开制，从而提高政府的公信力。在信息化、网络化的时代，政府还要加快电子政务建设，将现代信息和通讯技术运用于政府管理活动中，实现政府办公自动化、网络化、电子化和信息化，既可以简化行政程序、节约管理成本，也可以提高公众参与程度，建立起政府与公众之间的互动沟通机制，在提高行政效率的同时树立政府的良好形象。
三、中部崛起中政府职能转变与角色重建的基本思路
1、实施积极的产业发展政策，为中部崛起打造“经济永动机”。
中部崛起的关键是要有一批发达的现代产业作为支撑，在现代工业体系中，由钢铁（冶金）、化学、机械、电子（机器的自动化和智能化）等上游产业部门组成的基干产业是现代工业的基础和骨骼。由于这些产业提供的基础原料、关键技术和工业母机满足了绝大部分最终产品生产部门的基本需求，其他中下游工业部门只有依附于基干产业，才可能用工业化的效率产出大多数人愿