用，遗憾的是，迄今为止，北京市尚未颁布任何针对培训服务业发展的专门性法律法规，近几年也没有出台相关的专门政策和指导性意见，已经颁布的有的只针对其中的某一项领域或某一方面问题而未将培训服务业作为整体进行规划和管理，有的规定不够具体缺乏可操作性从而导致落实效果差，有的许多内容已经与当前培训服务业的发展实际不符。其次，政府统一的管理与协调机制尚未建立。一方面，政府管理缺位，监管不力。部分政府职能部门的领导由于认识问题对培训服务业的发展没有给予足够重视，疏于监管；此外，专职从事培训服务业管理的人员不足，大部分管理人员对培训服务业的研究不多，管理经验缺乏，这些情况在一定程度上是导致培训服务业市场不规范甚至混乱局面的重要原因。已有案例表明，一些培训机构浑水摸鱼，以低劣的服务骗取了消费者的大量钱财，严重扰乱了正常的市场秩序。另一方面，各政府行政管理部门在实施管理过程中缺乏协调，造成条块分割，使管理的统一性和科学性差。目前，对培训服务业的管理由教育、劳动、工商、农业等多个部门分头管理，各管一摊。而培训服务业作为一个产业，有其发展的共同规律，具有一系列共性问题，对它的管理也应遵循这种规律行事，分头管理容易造成“头痛医头，脚痛医脚”的被动局面，不利于产业的健康与可持续发展。
四、北京未来培训服务业发展政策建议
从对北京培训服务业的发展现状与存在问题的分析出发，结合本文讨论的相关理论基础，从宏观战略和微观措施两个角度，提出北京培训服务业发展政策建议。 1．宏观上确立培训服务业优先发展战略
在目前对培训服务业的产业概念还比较模糊的情况下，要促进培训服务业的快速与健康发展，首先要解决认识上的问题，这主要包括对培训服务业这一产业本身的认识，对发展培训服务业与劳动力市场关系的认识，以及加快制订优先发展政策措施的认识。
第一，提高对培训服务业作为新兴产业的认识。在对培训服务业的产业属性、特点、规律等进行进一步深入研究的基础上，对政府有关部门、各培训行业组织、培训机构加强宣传教育，强化他们对培训服务业的产业意识。首先，要通过专题会议、专项
业务培训等宣传教育方式，邀请部分教育培训领域的专家学者对培训服务业这一新兴产业类型全面、深入、系统地理论讲解，使政府有关部门人员特别是领导干部从产业的角度认识培训服务业，认识其产业属性、特点、规律等基本问题，理解大力发展培训服务业在优化本地区劳动力市场结构等方面的重要作用，并结合本地区和本部门实际，深入探讨如何对培训服务业进行合理规划、科学引导和规范管理；其次，组织各有关协会等行业组织，在让其对培训服务业初步了解的基础上，号召他们为了行业的健康有序发展，加强行业自律，对有关的培训活动进行必要的规范与指导，以充分发挥行业自律组织的独特作用，促进培训服务业健康发展；此外，广泛开展对各类培训机构的宣传教育活动，使其认清培训服务业的发展现状和存在的问题，了解国内外行业发展状况和未来趋势，认识到恶性竞争和低水平发展等方面的危害，引导他们走上规范发展的道路，实现经济效益和社会效益双赢的目标。
第二，研究分析北京劳动力市场与培训服务业发展的关系。认真研究北京目前的劳动力市场状况。北京劳动力市场状况与培训服务业发展存在密切联系，这主要表现在就业问题上，具体说是结构性失业问题。劳动力市场理论认为，结构性失业是由于劳动力市场的结构方面不适应而造成的失业，其突出表现是失业与岗位空缺并存，即一方面是人找不着事做，而另一方面是事没有人做。目前，北京市大量工作岗位面临人才供给不足的状况，特别是对技能型人才的需求得不到满足，同时，许多求职者又找不到合适的工作，原因是他们的知识、技术水平不符合企业的需要，这恰恰是结构性失业的基本特征。因此，北京市目前的失业基本上属于结构性失业。这是一个基本判断，而对于与此相关的深层次问题，包括理论问题与实践问题，需求进一步深入调查研究。 研究并预测北京劳动力市场的未来走向以及对培训服务业发展提出的新要求。影响北京未来劳动力市场变化的因素很多，主要的有三方面：一， 产业结构的调整。近年来，北京市产业结构发生了显著变化，国民经济结构呈“三、二、一”发展格局。“十一五”期间，北京将继续推进产业结构调整和经济增长方式转变，推进产业优化升级，产业结构的变化势必带来行业、职业及岗位的变化，由此对劳动力市场产生影响；二，技术进步与技术创新。北京作为全国经济发达地区之一，新技术、新成果的开发与应用极为频繁，特别是北京着力发展高新技术产业的政策取向，对技术进步与创新的要求会越来越高，最终带动劳动力市场的深刻变化，这就要求从业者适应飞速变化的就业市场；三，农村富余劳动力转移。 据统计，目前北京市有农村人口357?8万人，农村劳动力188万人，其中约有20—30万富余农民需向非农产业转移，北京市《关于
做好2004—2010年北京市农村富余劳动力转移培训工作的意见》提出2010年转移培训农村富余劳动力65万人次的目标。大批农村富余劳动力的加入，改变了劳动力市场结构，使劳动力市场的优化和改善增加了新任务。对这些趋势做出科学预测，从而研究劳动力市场的变化规律、进程以及对培训服务业的需求，对于科学制订相关政策意义重大。 第三，建立促进培训服务业发展的政策保障。将对培训服务业重要性的认识落到实处，就需要对当前政策中不够科学的部分进行调整，现有的政策空白必须立即填补，并尽快确立培训服务业的优先发展地位。现有相关政策为制订更为科学明确的培训服务业发展政策留有较大空间。北京市发展和改革委员会于2006年6月颁布了《北京市“十一五”时期服务业发展规划》（以下简称《规划》），将各类服务业按照发展的优先顺序分为三类，即优先发展文化创意产业，大力发展生产性服务业，加快发展消费性服务业。按照这一分类，培训服务业应属于第三类即消费性服务业中的“教育培训业”，这初步明确了培训业在各类产业中的位置，但尚不够明确和清晰。
笔者认为，从目前的培训服务业发展实践与未来趋势出发，应在相关政策上进一步做好以下几点：第一，明确提出“培训服务业”的概念并科学界定其范畴。“教育培训业”的提法容易使人只见教育，不见培训，或以教育代培训，过于强调教育而使培训得不到突出。研读《规划》我们可以看到，文件中的“教育培训业”实际上仍是指传统意义上的教育，培训被包括在“职业教育”中，与本文所讨论的培训服务业的概念相去甚远。应立即改变这种提法，在政府发布的正式文件中明确提出“培训服务业”的概念并对其范畴做出界定，最好应单独提出，若与传统的“教育”并列提出则必须明确二者的区别与联系，以免造成混淆；第二，将发展培训服务业放在加突出的地位。《规划》中对“教育培训业”显然只是一般性的提及，缺乏创新思维和应有的力度。培训服务业作为一个新兴的具有广阔前景的产业，其对经济社会发展的巨大作用和当前的存在的一定程度的混乱状态要求我们必须将其放在更加突出的位置上，引导各方面的力量促进它的发展，加快产业化进程，以将产业中存在的问题在最早的时间解决，避免有朝一日积重难返带来的被动局面；第三，制订更具操作性的政策措施。在明确基本概念及其范畴的基础上，结合北京市经济社会发展的实际，更为详细地规划培训服务业发展，制订必要的保障措施，使培训服务业发展有章可循，有法可依。 2．运用产业组织政策手段制订具体措施
产业组织政策相关理论可以帮助我们思考和制订培训服务业的政策和具体措施。达到产业组织政策目标的手段主要有：控制市场结构、调整市场行为、直接改善资
源配置，按照手段的属性划分，则有法律手段、经济手段和行政手段三大类。从解决目前培训服务业的现实问题出发，以上手段可以具体化为以下措施：
第一，加快立法工作，制订促进培训服务业发展的专门文件。根据《北京市经济和社会发展“十一五”规划纲要》的要求，“十一五”期间，北京将继续推进产业结构的调整和经济增长方式转变，推进产业优化升级，第三产业的比例要增加到72％左右。培训服务业是第三产业的重要组成部分，加快发展培训服务业，是推进首都第三产业发展的需要。同时，《北京城市总体规划（2004年—2020年）》也提出要将北京“建设成为全国的培训业基地”，这都要求我们立即将促进培训服务业发展以文件的形式确定下来。目前，北京市培训服务业市场呈现较为混乱的状况，低水平重复与恶性竞争现象并存，导致培训质量不高，大部分培训机构竞争力薄弱，成为培训服务业健康发展的严重障碍，这首先是因为缺乏相应法律法规造成的，举办者无法可依，管理者实施对培训机构的管理也缺乏相应依据。作为培训业发展较快的地区，上海已经出台了《上海市民办职业培训机构审批和管理暂行办法》，对有关事项进行了具体规定，对培训业发展起到了规范作用。因此，北京当前应立即启动的一项工作是，研究制定《北京市促进培训服务业发展条例》（建议名称），并力求更全面、更实际，主要内容应包括：培训服务业的概念及范畴、发展规划与政策导向、培训机构的设立与变更，培训服务业的管理及各部门的协调机制等，从各方面做出详细规定，以利于依法促进首都培训服务业的发展。
第二，加强对培训服务业市场的监管。加强市场监管是改变目前培训服务业市场混乱局面的最直接、最有力的措施。主要包括：第一，预防垄断行为。要通过彻底的调查研究，将依靠政府部门的行政权力、行业组织的独占资源或使用其它不正当手段实施培训并长期获得超额垄断利益的各类机构登记造册，对于垄断部门或行业培训市场的立即给予纠正，并将此类机构尽快与背后的权力性部门或组织进行剥离，使他们成为市场的普通一员，以平等身份参与市场竞争；第二，防止过度竞争，鼓励规模经济。避免过度竞争带来的资源浪费等负面效应，鼓励实力强、管理科学、发展前景好的大型培训机构兼并那些服务质量差、管理混乱、低水平重复建设的培训机构，实现对有限的资源的有效整合利用；第三，对不正当的市场行为实行严厉惩处。对于部分培训机构发布虚假广告、过分夸大培训效果、收费严重超标等欺骗消费者、扰乱市场秩序的行为，应实行经济处罚、公开曝光直至勒令停止招生、吊销营业执照，以规范培训机构的经营行为，促进规范的市场秩序的形成；第四，引入社会公众监督。定期征集社会公众对培训
机构的评价和意见，或组织正式的专项评估审查，并通过报纸、网络或召开专门发布会等方式公开结果，让各培训机构对照缺点，纠正不足，同时有利于公众选择质量优、信誉好的培训机构。
第三，加紧制定培训服务业的行业标准。在进行科学、系统调查研究的基础上，加紧制定行业标准，使培训服务业尽快步入规范化发展轨道。首先，要建立健全培训服务业市场准入制度，对于需要登记注册从事培训服务业的机构，要从注册资金、师资力量、教学场地、设备设施、举办者资格等多方面做出详细规定并请权威机构做出评估，不达标的坚决不予登记注册；其次，对各类培训项目的设置，在课程时数、收费标准、培训质量评价等方面进行规范，具体可按培训项目的类型和级别高低来确定，目前急需解决的问题，一方面是规范收费，一方面是尽快建立培训服务业的质量保障体系和评估标准。政府可委托质量评价中介机构对各培训单位教育教学质量定期评估，并及时向社会发布，评估结果应成为政府职能部门对培训机构质量监控的依据；此外，对于培训合格颁发相应职业资格证书的培训，要严格规定资格证书的类别、级别以及合格的最低标准，同时，职业资格证书的审批单位要在学员培训完毕后，通过各种方式进行考核评估，从而对本次培训班的综合质量进行评定，最终决定职业资格证书的发放与否。 第四，直接改善培训资源配置。主要包括培训资源的空间配置和行业配置。培训资源的空间配置是指培训资源在各区县、城乡之间的分布。目前北京市的培训机构绝大部分设置在城区，城八区的各类培训机构大致占全市总数的70%—80%，十个远郊区县仅占20%—30%，分布严重失衡。应尽快调整培训机构在城乡之间的比例，有计划地将部分农村急需的培训转移到郊区县。一方面可通过财政资金补贴和税收优惠等政策鼓励有关培训机构向郊区发展，另一方面对城区新成立培训机构的审批从严掌握，属农村实用技术技能类培训的一律在郊区设立，以就近方便农村居民参加培训，达到节约资源、提高效率的目的。培训资源的行业配置是指培训资源在各不同行业领域的分布。如，北京在外语、计算机等领域的培训资源分布比较密集，部分培训机构已经出现了招生困难的局面，而在农村富余劳动力转移就业、部分新兴职业技能培训方面的资源相对较少，这种状况既容易造成资源的浪费，又使得许多培训需求得不到满足。因此，政府应加紧对行业之间的培训供给与需求进行一次全面的调查研究，并依据结果科学规划培训资源在各行业的优化配置，对于过剩的、在竞争中处于劣势的培训机构，适当引导其转向社会急需的培训项目，并给予必要的支持与帮助。同时，鼓励大型的具有较强实力的培训机构积极投资于社会需要的项目，继续扩大规模和扩张实力，向集团化方向发展。