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农村低保政策执行中的福利治理困境的形成逻辑
作者：和红 陈乃一 黄茂捷
来源：《青年与社会》2019年第09期
摘 要：农村低保政策是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理的重要方面，是国家贫困治理的重要保障。文章立足福利治理场域视角并借鉴其他视角的相关成果，通过对福建省A县农村低保实施过程的深度考察，阐释了农村低保的运作过程中的福利治理困境，分析在复杂场域中政策目标定位偏差发生的逻辑。研究发现，虽然现有的政策工具和识别技术不断完善，但是基层民政工作人员的政策执行价值取向在避免审计部门和纪检部门问责与上级提高低保覆盖率间权衡，导致其政策把握尺度过严，形成了一定数量的低保边缘户，上级提高低保覆盖率指标也难以实施。 关键词：偏差；福利治理场域；农村低保；低保边缘户 一、问题的提出与文献述评
农村最低生活保障制度（简称农村低保）是农村低保政是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理能力的体现之一，是贫困治理的重要保障。农村低保是否能够真正发挥作用，很大程度上取决于政策瞄准机制和落实过程的效率，即对贫困者的瞄准精度。朱梦冰、李实利用 2013年住户调查数据对现行农村低保瞄准进行分析发现，农村地区实际低保覆盖率较低，漏出率和误保率较高，在697户低保户中符合低保线标准的低保户仅占全部低保样本户的9.18%，漏出率高达82.61%，误保率高达90.82%；并且，三大地区低保样本的瞄准率进行对比发现，东部地区的漏出率最高，但误保率较低，西部地区的低保漏出率和误保率较低，中部地区的误保率最高。有鉴于漏保、错保一直广为诟病，学术界和实践界都从技术和政治层面进行了深入思考，以期纠正低保政策制定和实施过程所形成的目标定位偏差。
从技术视角看，瞄准机制简约化通用性的内在要求与社会环境复杂多样的现实状况之间的矛盾导致瞄准偏差的出现。贫困类型的多样化、家庭收入核算难度以及核查内容的复杂性化等客观环境因素在面对统一、简约的收入目标定位机制时，必然会出现低保政策的瞄准目标与认定标准莫衷一是。针对收入测量困境，中央层面提出将低保认定条件由“收入标准”转变为“收入—财产标准”，地方政府也出台相关措施实现“收入—财产标准”的政策落地，并且成立了居民经济状况核查中心、推动省级经济核对平台等技术手段的实施。
政治视角主要基于“自上而下”和“自下而上”政策运行的体制，即从政策运行的科层系统层面探求低保目标定位偏差的形成原因。“自上而下”路径强调政府系统内部“委托——代理”的治理关系，基于基层代理人的制度执行偏差与权力寻租，从瞄准依据、对象识别方法、监督制度