布的?国务院关于投资体制改革的决定?（国发［2004］20号）规定：“对于企业不使用政府投资建没的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制”。省发改委和经贸委分别出台了贯彻实施文件，内容有类似性，这里只重复一下省发改委的规定。?山东省发展和改革委员会建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定?(鲁发改审批［2007］1156号)第四条规定：“省发展改革委受理审批类建设项目的范围包括：（一）省级政府预算内资金投资的建设项目。（二）省专项建设基金直接投资或以资本金注入或提供担保的建设项目。（三）使用银行政策性贷款及国外贷款的建设项目。（四）省直机关和省属事业单位使用自筹资金的建设项目。（五）按有关规定应受理的其他审批项目。”第八条规定：“实行核准制的项目包括：（一）企业投资建设的重大项目和限制类项目。（二）外商投资项目。（三）境外投资项目。”第十五条规定：“企业投资山东省?政府核准投资项目目录?以外的建设项目，均实行备案制。”这就是“审批、核准、备案”的来源和划分。需要指出的是213号令中的建设项目不包括国家及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目。这是因为，一方面，省政府的规章无权对国家及其有关部门审批、核准、备案的建设项目增加监督检查程序，无权要求国家有关部门将省里规定的安全设施许可程序作为前臵或必要条件。另一方面，对国家及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目的监管，国家有明确规定。比如?非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法?（国家安监局第18号令）第六条规定，国务院安全生产监督管理部门负责国务院或者国务院有关部门审批、核准、备案的建设项目安全设施的设计审查和竣工验收。再如?危险化学品建设项目安全许可实施办法?（国家安监总局第8号令）第四条规定：“国家安全生产监督管理总局指导、监督全国建设项目安全许可实施工作,并负责实施下列建设项目的安全许可：（一）国务院审批（核准、备案）
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的；（二）中央企业投资由国务院投资主管部门审批（核准、备案）的；（三）跨省、自治区、直辖市的；（四）法律、行政法规规定的其他建设项目。”因此，国家审批、核准、备案的建设项目，不在分级监管范围之内。
第二层意思，委托监管。213号令第四条第二款规定：“上一级人民政府安全生产监督管理部门根据工作需要，可以将其负责监督管理的建设项目委托下一级人民政府安全生产监督管理部门实施监督管理。”委托监管的问题，这里就不多讲了。?行政许可法?、?山东省安全生产条例?、国家安监总局第8号令都有明确规定。需要强调的是上一级委托事项，下一级不能再向下委托。
（三）明确了监督管理范围
213号令第七条将重点监管范围确定为高危行业以及部分非高危行业的建设项目。具体包括：(一)矿山建设项目。包括地下开采、露天开采矿山以及石油、天然气开采、储运等建设项目。?办法?第三十九条规定：“煤矿建设项目安全设施的监督管理依照有关法律、法规的规定执行。”因此，安监部门负责的是非煤矿山建设项目的监管。(二)生产、储存危险物品的建设项目。危险物品是指易燃易爆物品（包括烟花爆竹）、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。矿山建设项目和生产、储存危险物品的建设项目是?安全生产法?规定的监管范围。(三)使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目。(四)黑色及有色金属冶炼建设项目。按照?国民经济行业分类?（GB/T 4754-2002）的规定，冶金工业包括黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、黑色金属冶炼及压延加工业和有色金属冶炼及压延加工业等四个大类行业。依据危险程度，冶金工业建设项目中，只有黑色及有色金属冶炼等建设项目纳入重点监管范围。(五)化工、建材、轻工、造船等行业的重大建设项目。化工是指化肥、农药、橡胶制品、新领域精细化工、有机原料等化学工业。建材是指水泥、玻璃、陶瓷等建筑材料制造行业。轻工是指皮革、造纸、印刷、造酒、食品加工等轻工制造业。造船是舰船及其他浮动工具等建造工业。
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这四个行业也并非所有的建设项目都在监管范围，只有重大建设项目才列入监管范围。在省安监局制定的贯彻落实213号令意见中，重大建设项目明确为投资总额在5000万元及以上的项目。(六)国家规定的其他建设项目。这是一项兜底性的规定，只要国务院及其有关部门现在和将来有规定，都纳入监管范围。
这六项的规定的建设项目，统称为重点监管建设项目；重点监管建设项目之外的其他建设项目统称非重点监管建设项目。重点监管建设项目要依法进行设立安全审查、设计审查、竣工验收等许可程序。但非重点监管建设项目并非不再监管，?办法?第七条第三款规定：“设立非重点监管建设项目的，投资建设单位应当将安全生产条件论证报告报安全生产监督管理部门备案。”这就要求所有的工业生产建设项目（包括重点监管建设项目和非重点监管建设项目）都应当按照?办法?第六条的规定，进行设立前的安全生产条件论证，重点监管建设项目向安监部门申请设立安全审查，非重点监管建设项目向安监部门进行安全生产条件论证报告备案。
（四）设立安全审查
设立安全审查制度出台以前有两个背景：
一是建设项目安全设施许可包括建设项目安全设施的设计审查和竣工验收两项许可，因此简称“三同时”的审查和验收。02年出台的?危险化学品安全管理条例?（国务院344号令）提出了设立危化品企业应当由安监部门进行审查。但需要注意的是，企业设立与建设项目设立不是等同的，设立新的企业必须要进行厂房、工程等项目建设；但建设项目设立却未必重新经过企业设立，因为老企业可能也要进行新的建设项目投资或者进行老的建设项目改建、扩建工程。总之，344号令的危化品企业设立不等同于建设项目设立，是不同种类的许可。在此基础上，06年国家安监总局出台的8号令?危险化学品建设项目安全许可实施办法?提出了所有的生产、储存危险化学品的建设项目都应当进行设立安全审查。总局8号令的建设项目设立审查与国务院344号令的企业设立
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审查是不同的。但由于部门规章的限制及危化品的范围，并没有给整个建设项目安全设施许可程序带来大的影响。
二是建设项目安全设施许可没有进入投资主管部门建设项目立项的条件。造成的后果，在第二部分“存在的问题”中已经讲过，此处不再重复。尽管国家和省的政策文件中有一些规定。比如，国家发改委、原国家安监局?关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知?规定：“各级政府发展改革部门应将建设项目安全设施“三同时”纳入建设项目管理程序。”省政府办公厅?落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定?（鲁政办发[2008]22号）第十三条规定：“发展和改革部门职责为：负责把建设项目安全条件作为审批、核准、备案的重要依据，把安全设施“三同时”落实情况作为基本建设项目竣工验收的前臵条件。”但这些都不是法规性规定。那么，纳入国家建设项目管理程序的行政许可事项有哪些呢？?企业投资项目核准暂行办法?（国家发改委令第19号）第八条规定：“项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需附送以下文件：（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。”省发改委?建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定?(鲁发改审批［2007］1156号) 第五条、经贸委?企业技术改造管理暂行办法?（鲁经贸改字[2006]49号）第十一条、?企业技术改造项目核准备案暂行办法?（鲁经贸投字[2005]2号）第六条都有相同的要求。
在这两个背景下，213号令经部门会签、省长常务会议研究后确定了设立安全审查制度。该?办法?规定，投资建设单位的重点监管建设项目应当报安全生产监督管理部门进行安全审查，并提交设立安全审查申请书、规划选址文件、安全生产条件论证报告、建设项目设立安全评价报告等资料。重点监管建设项目设立未经安全审查合格或者变更后未经变更审查合格，擅自开工建设的，由
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县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令投资建设单位限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款，并可对其主要负责人处5000元以上2万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。并且213号另第十三条规定：“投资主管部门或者其他有关部门应当严格执行安全设施监督管理规定。重点监管建设项目设立未经安全审查合格的，投资主管部门不予立项，设计单位不得进行设计，投资建设单位不得开工建设。”所谓“立项”也就是建设项目的审批、核准、备案。该条规定将建设项目设立审查作为了投资主管部门对建设项目审批、核准、备案的前臵条件，也就是说将建设项目安全设施许可程序纳入了入建设项目管理程序。如果建设项目设立未经安全审查，投资主管部门却予以立项而造成后果的，依据?办法?第三十七条的规定追究责任。
（五）规定了监督管理程序
由于建设项目安全设施监督管理程序中涉及了较多的行政许可事项，以及由此产生的安全评价、各种论证报告和审查意见等，?办法?用大量的篇章来介绍这个程序的内容、条件和期限等。建设项目安全设施监督管理程序从大的方面来讲，可以分为重点监管建设项目程序和非重点监管建设项目程序。
一是重点监管建设项目程序。重点监管建设项目也就是?办法?第七条第一款规定的矿山，生产、储存危险物品，使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源，黑色及有色金属冶炼，化工、建材、轻工、造船等行业的建设项目。重点监管建设项目程序中，以安监部门行使许可职权作为划分标准，可以分为三个“子程序”。
第一个子程序，设立安全审查程序。这个程序是由4个步骤完成的，具体为：1.投资建设单位进行安全生产条件论证，并编制安全生产条件论证报告。2. 安全评价机构进行设立安全评价，并编制设立安全评价报告。3.安监部门进行设立安全审查，并出具设立安全审查意见书。4. 投资主管部门进行立项许可审查，并出具立项许可证明文件。四个行为产生了四个法律文书，有报告书、
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