关于中国行政法基本原则的文献综述
人大行管系2008级研究生CK
【摘要】中国行政法研究自上世纪80年代开始以来，至今已有二十多年，其中关于行政法基本原则的研究可以分为四个阶段：1983-1992、1993-1997、1998-2004、2005-至今，各个阶段的研究主题与侧重点都不同，但是后一阶段总能在前一阶段的研究基础上有更为深入的研究。纵观这四个阶段，学者对于中国行政法基本原则的探讨逐步回应了宪政发展与正义价值的要求。
【关键词】阶段 管理 控权 维权
行政法是调整行政法律关系的法律规范的总称，主要包括行政主体法、行政行为法、行政程序法、行政救济法等四大类。我国行政法研究开始于上世纪80年代，现如今行政法学已经得到了很大的发展。回顾行政法学的发展，我们不得不对一个问题加以关注，即行政法的基本原则。笔者认为透视这一问题，可以很好地理解中国行政法的发展脉络，本文正是基于这种考虑，通过搜集各个时期关于行政法基本原则的文献，进而加以分析比较，从而获得对行政法学的更深刻的认识。
第一阶段：1983-1992
之所以把第一阶段划分为1983年-1992年，是因为1983年中国大陆出版了第一部行政法学教材——《行政法概要》，从而开启了中国行政法学发展的大门。而把终期定位于1992年，是因为在1992年，中国共产党召开了党的第十四次代表大会，大会报告指出要建立社会主义市场经济体制，这是中国共产党自1978年领导改革开放以来，在改革大方向上的一次承前启后的总结与宣示。故而笔者将第一阶段划分为1983年-1992年，在这期间，有关行政法基本原则的论著主要包括：
1983年出版的《行政法概要》将行政法基本原则总结为：第一、党政分工和党企分工；第二、广泛吸收人民群众参加国家行政管理；第三、贯彻民主集中制；第四、实行精简原则；第五、坚持各民族一律平等；第六、按客观规律办事、实行有效的行政管理；第七、维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事等七项原则。①
由于当时的行政法尚处于起步阶段，对于行政法基本原则的探讨还带有非常浓厚的政治与行政管理的色彩，而鲜有从纯粹法学的角度对行政法基本原则进行概括。而在这一阶段的后期，由于一些政治上的因素，一些行政法学研究者继续强调上述政治性的基本原则，如梁书文、蔡晓雪在《法律适用》1988年第八期上发表《行政法学知织讲座 第三讲 我国行政法的基本原则》，文章认为我国行政法的基本原则，是指贯穿在一切行政法律法规电，始终起指导作用的基本准则。它是我国行政法阶级本质的表现，也是我国行政执法、行政司法以及解释、研究我国行政法的指导思想。它主要包括：社会主义民主原则、依法行政、行政公开三个原则。但与此同时，也有一些人开始了另一种探索。
胡建淼、肖凤城在1987年第六期的《法学评论》上发表了《略论我国行政法的基本原则》一文，该文称所谓行政法的基本原则，是指贯穿在我国所有行政管理法规之中，指导和统率具体的行政法律规范并由它们体现其基本精神，是要求所有的行政法律主体在国家行政管理中必须遵循的基本行为准则。基于行政法原则的特殊性、普遍性、层次性、行政法基本原则的法律意义以及行政法基本原则表述上的规范性的考虑，胡建淼、肖凤城将行政法的基本原则归纳为：(1)行政法制原则，(2)行政适当原则，(8)行政统一原则，(4)行政公开原则， ①
王珉灿，《行政法概要》[M]，法律出版社1983年版
(5)行政时效原则。
姜明安在1989年第一期《中外法学》上发表《行政法的基本原则》一文，在这篇文章中，姜明安认为政法基本原则作为整个行政法的理论基础，它并非以法律文字规定于某一法律文件之中，并非是通过若干法律条文加以宣示的某些规范，而是长期以来人们根据民主和法治的要旨，根据社会进步和社会公正的基本要求，结合行政法调整的社会关系的性质、内容，在行政立法、执法、司法的实践中逐步形成、逐步确立的一些基本准则。这主要包括为：一、法治原则，即依法行政、以法管理、权责统一；二、制约原则，包括立法、司法、监察三方面的监督；三、公正原则，即行政机关办事应公道，不循私情，不怀偏见，反对和防止偏见，严格遵守法律的规定、社会正义的要求以及合理的程序；四、效率原则，这包括行政机关要严格规定并遵守程序和时限、行政机构组织精干、节约资金，提高效益三个方面。
杨海坤在1990年第三期《上海社会科学学术季刊》上发表了《论我国行政法的基本原则》，文章则认为行政法的基本原则可分为行政法的社会政治基本原则和行政法的专门基本原则。
所谓行政法社会政治基本原则是指行政法的外部社会关系和环境对行政法内容的制约所形成的基本原则；行政法的专门基本原则是指行政法的自身内容的集中体现，是行政法体系所独具的行政法律规范所体现的基本原则。这两类基本原则是相互联系、相互影响、相互渗透的。行政法的社会政治基本原则包括：社会主义原则、党的领导原则、民主集中制原则、保障人民权利原则、社会主义法治原则、民族平等原则；行政法的专门基本原则包括：行政法治原则、监督行政原则、行政公开原则、行政科学原则、行政效能原则。作者认为“进行这两类基本原则的区分有利于解决这几年来关于行政法基木原则问题上的争议，也更全面地体现我国社会主义行政法的特色。”
纵观上述三篇比较有代表性的文章，笔者认为在第一阶段后期，法学学者对于行政法的基本原则有了一定的共识，即行政法的基本原则是对立法、执法、司法等活动具有指导意义的一些原则、精神。虽然上述三篇文章对于基本原则的内容各有表述，但我们仍可以看出一些共同点，这主要体现在：第一、这些文章都或多或少地受到了当时政治大环境的影响，行政法基本原则也包括一些政治性原则，而且，为了“兼顾”政治性原则与行政法应有之特殊性的原则，有人用层次论、类别论等方式加以阐述；第二、上述文章所指出的基本原则中有很多都是从行政管理的角度进行展开的，如效率原则、效能原则、行政科学原则等，而对于“行政相对人的权利保护”的论述则很少提及，或是不够系统。当然，这与中国整体的政治与法治发展的环境有关，上世纪90年代初，中国还是处于行政主导、计划色彩较为浓厚的发展时期，行政法的基本使命在于一方面确保行政管理的有效进行，另一方面在于普及依法行政的思维、进行控权理念的构建。不过，也有人直接认为“行政法治原则就是行政法的基本原则”①。
第二阶段：1992-1997
从1992年到1997年，中国改革事业进入了一个新的阶段，随着《国家赔偿法》、《行政监察法》的相继颁布施行，学者对于行政法基本原则的探讨也逐渐走向纵深。这一阶段，行政法基本原则理论的发展主要体现于从重视“管理”走向重视“控权”，并逐渐引向价值规范的方向。
张时贵在1993年第四期《法治论丛》中发表文章《行政法基本原则初探》，文章认为弄清行政法基本原则，就要首先论述行政法的目的。作为一个法的基本原则，首先必须能够体现法之目的，一个于法的目的无任何关联的原则是不能称之为基本原则的。因此，行政法的基本原则的指向首先应是规范行政权，这是认识行政法基本原则的前提。而行政法对于行政 ①
王安，《行政法治原则是行政法的基本原则》[J]，《理论探索》1992年第四期
权的规范，是通过对行政机关的权利（职权）、义务（职责）进行规范，也就是授权和控权来实现的。由此，作者归纳出我国行政法的三个基本原则：一、人民主权原则，这条原则既表明了行政权的根源间题，同时也确定了行政法在国家权力中的地位，从而在最高点实现对行政权进行控制和约束，保障行政权不能超越于人民之上；二、行政法治原则，即行政权应来源于法律的授权而非滥用，也就是政府的一切都应依法办事；三、政府守法原则，政府守法包括政府除遵守行政法外还必须遵守一般的法律，这是控权的保证，也是行政法治的前提条件。另外，文章还提出要把合理性、正义价值纳入行政法治范畴，使行政法对行政权的约束更为有力和完善。
黄洁、王福友在1996年第十期《中国行政管理》上发表了《论行政权力的有限性──由行政法的基本原则引起》，作者认为原有的行政法基本原则的论述没有全面地反映出根植于社会主义市场经济体制下的行政法所特有的性格。而从合法性与合理性原则出发，可以得出行政权力有限性的基本原则，该原则要在行政法治的全过程而不是某一环节得到贯彻。
罗豪才主编的高等教育法学教材《行政法学》一书中，将行政法的基本原理概括为行政法治原则，它是贯穿于行政法律关系之中，指导行政法的立法与实施的根本原理或基本准则。行政法治原则包括行政合法性原则，包括行政职权必须基于法律的授予才能存在，行政职权必须依据法律行使，行政授权与行政委托必须有法律依据、符合法律要旨；行政合理性原则，包括行政行为应符合立法目的，行政行为应该建立在正当考虑的基础上、不得考虑不相关的因素，平等适用法律规范，符合自然规律，符合社会道德；行政应急性原则。①
从上述的描述中，我们能够发现行政法的关注焦点逐渐从管理走向控权，这种转变既是经济社会发展对于政府管理的要求，而且也是法治理念得到传播与认可的集中体现，在这一阶段中，一些学者开始积极介绍外国行政法的基本知识，对于大陆法系国家行政法的若干原则加以仔细阐述②，促进了中国大陆行政法理论的发展。
第三阶段：1998-2004
之所以将第三阶段划为1998年到2004年，这是因为1997年中国共产党第十五次全国代表大会报告提出了依法治国的战略，依法行政成为了行政体制改革的重要内容。而对于行政法基本原则的研究也进入了空前的繁荣阶段。而终期归为2004年，这是因为2004年3月召开的十届人大二次会议将将“国家尊重和保障人权”这一条款庄严地写入中华人民共和国宪法。由此开始了行政法研究的又一高潮。
这一阶段的主要成就主要包括一下几个方面： 首先，学者对于西方国家行政法的基本原则有了一个很清晰的梳理，这主要得益于武汉大学的周佑勇老师，他于2002-2004年相继发表了《西方两大法系行政法基本原则之比较》（《环球法律评论》2002年第四期）、《论英国行政法的基本原则》（《法学评论》2003年第六期）、《论法国行政法的基本原则》（《法国研究》，2004年第一期）、《论德国行政法的基本原则》（《行政法学研究》2004年第二期），这几篇论文给读者勾勒出了西方主要几个发达国家的行政法基本原则，这对于构建大陆的行政法基本原则理论体系具有十分重要的借鉴意义。 表一、各国行政法基本原则一览表（自制） 国别 英国行政法基①②
政治文化背景 基本原则 主要内容（肯定性、否定性） 程序上的越权 超越管辖权的范围、 不履行法定义务 1、 法治原则 越权无效原则 2、 议会主权原则 罗豪才主编，《行政法学》[M]，北京大学出版社1996版，第30-35页 参见于安，《德国和欧洲行政法的一般原则》[J]，《行政法学研究》，1994年第2期；王桂源，《论法国行政法中的均衡原则》[J]，《法学研究》，1994年第3期。
本原则 记录中所表现的法律错误 合理性原则 背离法定目的 虚假的动机 不相关的考虑 显失公正, 程序公正原则 公平听证 避免偏私 行政行为必须具有法律依据 行政行为必须符合法律要求 行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施 行政均衡原则 判断事实明显错误 手段与目的不相称 损失与利益失衡 法律优先原则 法律保留原则 妥当性 必要性 均衡性 信赖保护原则 美国 法国 1、 英国普通法系 行政公开原则 2、 独立管制机构 正当程序原则 1、 法治国思想 2、 行政法院制度及其判例 行政法治原则 德国 1、 法治国原则 依法行政原则 2、 议会民主原则 3、 基本权利保障比例原则 原则 不仅如此，随着我们国家进入WTO组织，行政法也受到了世贸组织规则的影响，从而
引起了人们对于行政法基本原则问题的思考。①
其次，学者开始对西方国家的基本原则进行具体分析，尤其是行政法中的比例原则与信赖保护原则，学者并对将这些原则适用于中国的行政法实践之中进行了深入的探讨。
李燕在2001年第二期《行政法学研究》中发表文章《论比例原则》，该文指出“比例原则”是德国行政法学首创的行政法原则，它包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则；比例原则与行政合理性原则均是对行政裁量权的控制。“比例原则”理论的建立将会产生巨大作用，首先，国家机关在进行行政立法时要考虑比例原则，调整公共利益和私人以达到平衡；其次，在事实要件不确定、行政行为程序不确定、行政行为结果不确定的情况下，行政机关需要考虑比例原则，行使自由裁量权；最后，在行政司法和裁决中，行政工作人员正确适用比例原则可以使裁决有一个较客观、以把握的判断标准，并据此做出公正的决定。
刘飞在2004年第六期《行政与法》上发表了《论行政法上比例原则的引进》一文，文章认为，在实践中，比例原则因其具有相对客观性、易操作性等特点，能够有效地指导和控制行政自由裁量权的行使，减少行政恣意行为的发生，保障基本人权的实现。对于这种行之有效的基本经验，我们应给予充分的重视、研究并借鉴。我国尽管与西方诸国国情不同，但都面临如何调控行政自由裁量权的正确行使以实现行政法治的共同课题。与合理性原则相比，比例原则经实践证明易于操作，客观性也较强。而且，比例原则的内容也符合合理性原则的要求，其在手段与目的的关联性方面考虑了行政活动的法律目的、动机以及适度、理性等诸多因素，这些恰恰是合理性原则的主要内容。因此，我国在行政法上需要引进比例原则，并使比例原则成为合理性原则中的内容。我国行政法上引进比例原则，在基本方式的选择上， ①
姜明安，《WTO基本法律原则与中国行政法》[J]，《政法论坛》2002年第一期
不宜将其作为行政法的一项基本原则，而只能作为合理性原则中的重要内容和判断标准。具体而言，第一，从长远目标来看，应该在有关行政法律上逐渐确立比例原则。主要是一些重要的关于干涉行政的法律，第二，在近期，可尝试通过行政复议和行政诉讼实践来引进。
李春燕在2001年第三期《行政法学研究》上发表文章《行政信赖保护原则研究》，作者认为信赖保护原则是指基于维护法律秩序的安定性和社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。为充分保障社会成员的合理信赖，行政信赖保护原则必须贯穿于行政权运行的全过程，并由此形成相互衔接的运行机制，即事实认定过程中的信赖保护、行政法律规范适用中的信赖保护和行政行为变动中的信赖保护。行政信赖保护的方式有两种，一是维持原状，即行政主体不去变动已承载着社会成员合理信赖的行政过程中的某些因素，不撤销、废止或不利变更已有效成立的行政行为，等等。二是在变动上述因素的同时，给予社会成员以信赖补偿。行政信赖损害是在社会成员的信赖对象发生变动时，给社会成员造成的损失。有损害必有赔偿或补偿,这是法治国家对社会成员的承诺。而且，赔偿或补偿的范围一般与损害的范围相当。对于社会成员的行政信赖损害，行政主体应予合理补偿。社会成员对行政主体变动信赖对象的合法性及由此引发的信赖补偿问题存在争议时，可以通过行政途径和司法途径寻求法律保护。袁勇在《行政法之信赖保护原则》一文中指出信赖保护原则可以在行政程序、行政诉讼、行政复议、行政赔偿、补偿等法律中得以实现。
最后，学者对于行政法基本原则的通行观点——合法性与合理性原则进行了扩展分析，有学者也指出了这种“两分法”存在不足。与此同时，有学者着手开始构建系统的行政法基本原则体系框架，其中，比较有代表性的文章为薛刚凌发表于《行政法学研究》1999年第一期的《行政法基本原则研究》一文。
该文指出法学是指构成法律规则和法律学说基础和本源的综合性、稳定性原理或准则。法学原则有思想原则和法律原则之分。中国行政法的基本原则主要属于思想原则的范畴。行政法的基本原则可以引导行政法的发展、指导行政立法、知道行政法的实施。行政法基本原则的确立标准有四项：一、应当融入宪政精神；二、应当体现法律的基本价值；三、应当反映行政法的目的；四、应当是行政法中最高层次的规则。根据上述阐述，薛刚凌将行政法基本原则的总结与阐述概括为：
表二、薛刚凌的观点（自制） 自由、权利保障原则 依法行政原则 1.建立行政法律制度,保障公民的自由和权利。 2.公民的基本自由和权利不得限制和剥夺。 3.当公民的自由和权利受到侵害时要及时提供救济。 1、行政组织法定。 2、法律优位。 3、符合法律规定。 (1)形式合法。 （2）实质合法。 第一,行政机关的活动要符合法律的目的。 第二,行政机关在做出具体决定时要考虑相关因素。 第三,符合公正法则。 (3)违法的行为无效,行政机关要对此承担法律责任。 4.法律面前平等。 行政效益原则 1.行政法律制度应符合效益要求 其一,法律必须平等地对待行政机关和公民。 其二,法律必须平等地对待每个公民。 (1)行政组织法律制度要体现效益精神。 (2)行政程序法要考虑效率要求。 (3)具体行政法律制度要考虑成本效益。