关于秦巴山集中连片贫困区安康市扶贫开发调研报告
安康市位于陕西省东南部，与鄂、渝、川接壤，北依秦岭、南靠巴山，汉江自西向东横贯全境，市辖9县1区，157个镇，4个办事处，2442个村，总人口303万人，其中农村人口243万人，占总人口的80.2%。全市国土面积23529 km2，占陕西省国土面积的11.4%。2011年，全市完成生产总值407.17亿元；财政总收入43.5亿元；城镇居民人均可支配收入17365元，农民人均纯收入5009元。全市10个县区全部属于国家秦巴集中连片特困地区，其中，有国家重点贫困县9个，陕西省重点贫困县1个；国家革命老区县2个，省革命老区县4个。
一、安康市扶贫开发工作现状
“十五”以来,安康市扶贫开发工作取得的显著成效。10年累计投入各类扶持资金24.5亿元，其中中省财政投入8.9亿元，捆绑其它各类资金15.6亿元。农村基础设施大改善。解决了47万人的出行难、19万人的饮水难和12.5万人用电难用电贵问题；社会事业大进步。农村低保供养26.8万人，农村新型合作医疗、义务教育“两免一补”等惠农政策实现了全覆盖，公共服务不断完善；农民收入大提高。投入小额到户扶贫贴息贷款17.6亿元，扶持25万农户发展主导产业，完成土地治理41万亩。 2010年全市农民人均纯收入达到3976元，是2000年的3.1倍。人居环境大改观。累计投资11亿元，建移民安置点460个，实施扶贫移民搬迁16万人；实施“五改三建”13.36万户，农民居住条件明显改观。农民脱贫能力大提升。完成扶贫“雨露计划”培训5.9
万人，实用技术培训80万人次，贫困群众自我发展能力不断提升。贫困人口大减少。贫困人口从2001年的89万减少到2010年的23.7万人，累计减少贫困人口65.3万人，贫困发生率由34.9%下降到9.3%。
但按照陕西省新确定的2500元贫困标准，全市贫困人口仍然比重较大，扶贫开发工作依然任重道远。全市通过“两项制度衔接”调查核实，有1269个贫困村、100.5万贫困人口，分别占行政村和农业人口的51.97%、47.74%；有22.6万户88万人居住在自然条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施落后的中高山区，需要通过搬迁安置解决安全居住和生产生活问题。在分布上呈现大集中，小分散的特性，80%的贫困人口集中在偏远中高山区，分布广，脱贫难度大。 二、安康扶贫开发面临的形势分析
（一）从宏观经济层面分析，制约安康扶贫开发的原因主要是全市经济欠发达市情没有根本改变。2010年三次产业结构比例为20.5:39.6:39.9，与全国10：47:43相比，第一产业比例明显偏高。片区人均地区生产总值只有9163元，明显低于全国平均水平。城镇化率比全国平均水平低20个百分点。区内仓储、包装、运输等基础条件差，金融、技术、信息、产权和房地产等高端市场体系不健全。产品要素交换和对外开放不足，市场化程度低，物流成本高。安康境内缺乏具有突出优势的支柱产业和骨干企业，产业配套体系不健全，产业集群尚未形成，二三产业发展滞后，农民整体脱贫能力不强，农民增收渠道窄。 （二）从致贫原因分析，致贫因素复杂。经调查研究，我市贫困群
众主要致贫原因大致可分为五大类，即因生存环境限制和自然灾害致贫的约占贫困人口总数的14.3%，造成脱贫-受灾-返贫的恶性循环；因基础设施落后、生产条件制约缺少增收门路致贫的约占贫困人口总数的45.9%；因贫困失学而致贫的约占贫困人口总数的8.9%；因地方病和突发重病等致贫的约占贫困人口总数的9.2%；因残疾和智障致贫的约占贫困人口总数的21.7%。
（三）从扶贫开发层面分析。一是经过上一轮十年扶贫开发，多数贫困人口实现了脱贫，剩余的贫困人口多是居住在中高山偏远地区及灾害易发区，这些地方自然条件恶劣，生态环境脆弱，基础设施落后，公共服务欠缺，彻底解决这部分群众发展难题，只有通过移民搬迁及基础设施配套建设，脱贫成本高，难度大。二是连片特困地区呈现“区域差距大、插花贫困突出”的特性，矛盾更加突出，自然灾害威胁严重，防灾抗灾能力不足；收入差距扩大，相对贫困现象凸显，城镇的繁荣掩盖了农村的落后，少数大户的富裕掩盖了多数人收入不高。三是扶贫资金投入不足。我市地方财力十分有限，市县配套资金难以落实，群众自筹难度较大，扶贫开发投入主体只能依靠中、省扶贫项目支持，扶贫开发投入与实际工作需要相关甚远。
（四）面临的机遇分析。一是国家将包括我市在内的秦巴山区等11个集中连片特困地区作为新阶段扶贫开发主战场，将在基础设施、公共项目以及产业发展等方面加大政策扶持和项目资金支持。二是我市有2个国家级革命老区县、4个省级革命老区县。国家明确将进一步加大对革命老区的扶持力度。三是中省财政新增部分（省级每年投入财政扶贫
资金不低于国家财政扶贫资金投入的30%，市县财政每年按照不低于地方财政收入的2%比例安排），主要用于连片特困地区建设。四是新增用地指标优先满足特困地区避灾扶贫搬迁建房需求。五是国家将进一步加大统筹协调力度，在贫困片区集中实施一批教育、卫生、文教、就业及社会保障等民生工程。六是国家将在财政、福彩、信贷、税收、金融服务、生态建设、人才建设等方面向贫困片区倾斜支持。七是国家批准实施了《秦巴集中连片贫困地区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，我省出台了《陕西省扶贫开发条例》和《关于支持贫困地区发展的若干政策》，进一步细化明确了我市各项扶贫开发政策、项目，加大了扶贫开发政策保障和投入力度。同时，市委市政府进一步加强了扶贫开发工作的组织领导，将各县区长明确为市扶贫开发领导小组成员，原来的市扶贫办议事协调机构设置为市政府组成部门，组建了市扶贫开发局，强化了扶贫开发、避灾扶贫搬迁、新农村建设和农业综合开发“四办合一”的职能；各镇办设置了扶贫镇长（主任），配备了扶贫专干，并将扶贫开发工作纳入市对各县区、各部门年度目标考核，设置了单项考核奖，夯实了各级扶贫工作责任，为打好新一轮扶贫开发攻坚战奠定提供了组织保障。
三、安康市新一轮扶贫开发主要措施及对策
按照新一轮扶贫开发的新特征、新要求、新任务，我市坚持立足市情，科学谋划，明确了以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展的新思路，大力整合专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三大资源，以扶贫开发促进“三化同步”，以“三化”进程带动扶贫开发，将贫困人口增
收脱贫与全市整体经济发展相结合，集中资源，综合开发，实现面上整体推进。同时，按照“一村一策、一户一法”的扶贫到户方式，瞄准贫困户，找准致贫点，分别制定避灾扶贫搬迁、贫困户增收、教育扶贫、健康扶贫、保障式扶贫和社会扶贫六大工程，建立七大工作机制，实施个性化扶贫，最终达到点面结合，统筹解决贫困问题。
（一）实施避灾扶贫搬迁工程，解决因环境因灾致贫问题。避灾扶贫搬迁是斩断“穷根”的治本之策。必须把避灾扶贫搬迁与城镇化建设、新型社区建设、园区建设有机结合，实现人口再布局和资源再配置。我市通过一年来的摸索实践，推行 “6663”避灾扶贫搬迁工作思路，即将避灾扶贫搬迁作为统筹城乡发展的重要抓手，实行集中安置与县域经济发展、农民进城入镇、保障性住房建设、产业园区建设、重点镇建设和新农村建设六个结合；推行进城居住、集镇安置、社区安置、产业园区安置、支持外迁和分散安置六种搬迁安置方式；建立分级负责、科学规划、示范带动、资源整合、督查考评、公开运行六个机制；建设市、县（区）、镇（办）三级避灾扶贫搬迁集中安置示范小区。不断完善安置区基础设施和公共服务，加大产业扶持，做到有业安置，确保搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。 到2015年，建成避灾扶贫搬迁集中安置小区500个，到2020年，建成避灾扶贫搬迁安置小区1000个。从根本上改善贫困群众发展环境，促进农村城镇化建设。
(二)实施贫困户增收工程，解决因增收无门致贫问题。依托区域资源禀赋，针对贫困户实际情况，因户施策，实施农业、就业、创业 “三业富民”的产业扶贫工程。充分整合信贷扶贫、互助资金、产业补助等