马正义 谭融 论国际制裁与南非政治转型
1华东政法大学政治学研究院主办马正义，广州大学台湾研究院，讲师。谭融，南开大学周恩来政府管理学院，教授，博士导师。研究方向为美国政治；比较政治制度；比较公共行政；公共部门人力资源管理。
内容提要:关于南非政治转型的动因，已有研究大多聚焦于南非的国内因素，对国际社会长达半个多世纪制裁的作用关注不够。事实上，国际社会对南非种族主义政府的孤立和制裁是影响南非政治转型中力量对比的一个重要因素。在全球化环境下，各国的国内政治越来越引发国际社会的关注；国际力量也日益成为影响各国政治发展的重要因素。高强度的国际制裁不仅改变了南非的内在政治结构，也影响了南非政治行为主体的策略选择，从而成功地推动了南非的政治转型。 关键词: 南非 国际制裁 策略选择 政治转型
关于南非政治转型的动因，已有研究大多聚焦于南非的国内因素，对国际社会长达半个多世纪制裁的作用关注不够。事实上，国际社会对南非种族主义政府的孤立和制裁，是影响南非政治转型中力量对比的一个重要因素，忽视这一因素，难免会对南非政治转型的分析有所偏颇。本文将从相关理论出发，从国际社会制裁南非的主体和形式、国际制裁对南非政治行为主体策略转变的影响以及国际制裁如何推动了南
非的政治转型几个方面，分析国际社会通过制裁推动南非政治转型的内在逻辑和深层原因。
一、关于国际制裁与政治转型关系的理论分析
亨廷顿认为，近代以来，世界范围内出现了三次民主化浪潮，显现为发展中国家由威权政体走向民主政体的政治转型。尽管每一波民主化浪潮后，都出现了威权政体回潮的情况，但在总体上，越来越多的国家建立起民主政体，呈现出“走两步退一步的格局”。 学界在解释发展中国家政治转型的动因时，大体采用结构分析和行为分析两种范式。前者主要关注影响政治转型的诸种条件，如经济发展、城市化及教育水平的提高等因素；后者则试图搞清转型中行为主体的利益博弈和互动对民主转型所产生的影响。两种分析路径为洞察发展中国家政治转型的动因提供了有力的解释，但“犯了一个共同的错误，都忽视了民主化研究中的国际性影响因素”，使“民主转型的国际因素成为一个被遗忘的维度”。在南非，影响其政治转型最为典型的国际因素是国际制裁，所谓国际制裁指“被制裁对象违反了国际准则或国际义务而遭到制裁者公开或威胁性的惩罚”。与舆论谴责、制度性约束和民主援助等温和手段不同，国际制裁具有强制性指向。在主体上，国际制裁的实施者有国家和国际组织；在内容上，包括经济制裁、军事制裁和外交制裁等；在性质上，是制裁者对被制裁者某种错误行为的惩罚，意在通过暂停或终止正常的政治、经济
和外交关系迫使被制裁者屈服，推动制裁对象在政治、经济、社会方面予以变革。国际制裁对政治转型产生的影响主要表现为四种情况: 第一为屈从型，即在国际社会的压力下，威权统治者基于成本和利益的考量，开始实施政治转型；第二为观念传播型，威权统治者在国际舆论的谴责和制裁国家价值观的影响下，接受民主理念，实行政治转型；第三为资源抵制型，尽管威权统治精英极力维持其统治，但基于国际制裁的压力，其统治资源日益匮乏、统治能力下降，最终不得不放弃其威权统治；第四为政治分裂型，在国际制裁的冲击下，威权政体合法性日益下降，威权统治集团内部日益分化，挑战者的力量不断壮大，推动了政治转型。在现实政治中，国际制裁并不一定能够推动政治转型，有关国际制裁的有效性问题一直存在较大争议。以经济制裁为例，1914年至1990年国际经济制裁的统计显示: 此期间制裁成功率仅为35%，表明国际制裁的效果与被制裁国的政治社会背景紧密相关联，国际制裁只有有效转化为被制裁国的内在因素的情况下，才有可能推动其政治转型。国际制裁能否对威权政体构成压力，进而推动政治转型，可以从国际制裁的强度和威权政体对制裁的敏感度两方面加以分析。国际制裁的强度可对制裁主体、制裁对象、制裁时长、制裁手段和制裁合作五个变量加以分析；威权政体的敏感度可对威权政体的合法性、反对派对掌权者的挑战、经济发展的外部依赖性和统治精英对制
裁的反应四个变量加以分析。在国际制裁的强度和威权政体的敏感度都很高的情况下，国际制裁会给威权政体造成持续的压力；在国际制裁强度高、威权政体敏感度低的情况下，国际制裁给威权政体造成的压力较小；在国际制裁强度低，威权政体敏感度高的情况下，国际制裁给威权政体造成的压力呈断断续续的状况且压力较小；当国际制裁强度和威权政体的敏感度都较低时，国际制裁无法对威权政体形成压力。 二、国际社会制裁南非种族主义政权的主体和形式 国际社会制裁南非的主体具有多元性，包括国家、国际机构和国际性非政府组织等。首先，在国家方面，对南非实施制裁的国家不仅包括英美法等发达国家，也包括亚非等发展中国家。早期以美国为首的西方国家视南非为反共产主义阵营的前沿阵地，为维持自身在南非的战略地位和经济利益，对种族主义政权持暧昧态度，采取偏袒政策。20世纪80年代，随着冷战的缓和及南非战略地位的下降，西方各国对南非的制裁范围有所扩大，程度加强。其次，在国际机构方面，联合国、英联邦、欧洲共同体、非洲统一组织及石油输出国组织等构成制裁南非的主体。在国际性非政府组织方面，反种族隔离运动组织、美国非洲问题委员会、全非组织和艺术家联合反对种族隔离组织等世界性公民团体为反种族隔离运动提供了支持，成为国际社会制裁南非种族主义政权的重要力量。根据制裁领域的不同，国际社会制裁南非的形式可分
为战略性制裁、社会制裁和经济制裁三种类型。以20世纪80年代中期为界划分为前后两个阶段: 前者以战略性制裁和社会制裁为主，实行有限制裁; 后者则以经济制裁为主，实施全面制裁。战略性制裁包括武器禁运和石油制裁两个方面。武器是白人政权镇压黑人反抗与确立地区霸权的暴力工具，石油关乎着南非经济发展的命脉，二者是白人维持种族主义统治的重要战略性资源。1960年沙佩维尔惨案后，切断白人政权的武器来源成为国际社会关注的重点。1963 年，联合国安理会号召各国对南非实施“自愿性”武器禁运，然而，这一倡导未能收到预期效果，“并未阻止武器从西方国家流入南非，也未从根本上改变南非与西方国家的武器贸易关系”。鉴于此，1977年联合国决定对南非实施强制性制裁，禁止各国与南非合作制造武器和发展核武器，致使南非武器数量大幅减少，武器制造技术停滞不前。尽管南非拥有丰富的矿物资源，但一直以来石油开采进展缓慢，石油资源匮乏。随着国际社会制裁南非力度的加强，在部分非洲国家的建议下，石油输出国组织于 1973 年宣布对南非实行石油禁运。1976 年的索维托事件加剧了国际社会对南非的谴责，联合国也随之于 1979 年通过了对南非实行石油禁运的决议。迫于联合国的压力，与南非有着千丝万缕经济联系的英国也成为石油禁运国之一。社会制裁主要包括外交孤立和抵制与南非进行文体交流。1954 年，印度正式与南非断交，成为世界上第