A、应把组织的整体结构设计成层级结构；
B、必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；
C、必须应用“控制注意力”原则，有效地利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围，使工作任务适合管理者有限的时间和精力；
D、应当正确地处理好集权与分权的关系，要根据实际情况把一部分容易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个适合的特定部门或单位制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中层机构制定。
三、简评：西蒙的行政学思想对于行政学研究有着巨大贡献
1、其提出的研究方法论开启了行政学研究的新时代：即以科学化的概念、实证的研究方法来取代充满含混的命题与教条化陈述的传统行政学；
2、广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野。
3、提出了新的研究途径：决策研究已经成为今天公共行政研究的主流。
第十二讲：沃尔多综合折衷行政观 一、生平与著述
德怀特·沃尔多，美国著名公共行政学术史学家； 求学：文学学士、政治学硕士、博士；
职业：大学讲师、教授、政府官员，以及对公共行政的学术组织工作；
其行政思想的焦点：对各家行政学思想的看法与评论
二、沃尔多行政思想的主要内容
（一）、对传统行政学的评论
1、分析归纳了传统行政学的一般特点： （1） 坚守政治-行政两分法； （2）一般管理取向；
（3）通过科学分析来寻找一般原则； （4）强调行政活动的集权化； （5）对“民主”价值的基本承诺；
2、分析了传统行政学的思想框架与哲学基础：
（1）传统行政学的价值取向在于“有效地接受并支持现在的政治秩序”（个人主义、实利主义、平等等等） （2）传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立“民主统治阶级”的专门知识；
（3）传统行政学的哲学基础包括：实用主义、功利主义、与实证主义。
3、对韦伯官僚制理论的评论
充分肯定官僚制理论，认为韦伯对官僚制的阐述与其所时代很合拍。
4、对传统行政学的批判：
（1）政治行政两分法是不恰当不可取的（不能解决民主制与官僚制的冲突，不能解决价值问题）； （2）范式批判：其理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原则；
（3）批评传统行政学家的“ 科学” 主张：怀疑发展
一门行政科学的 可能性，但科学思想仍然是有益和必要的
（4 ）反对传统行政学家过于重视效率的做法； （二）、沃尔多对当代公共行政学的评论与看法 1、分析了组织理论发展的三个阶段： 第一阶段：传统的组织理论； 第二阶段：新传统组织理论；
第三阶段：现代组织理论（决策理论、人本主义观、科学管理说）；
2、对比较公共行政的评论；
比较公共行政学所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离，其前途有待于实现； 3、对公共政策的评论；
公共政策中的案例研究方法对于研究和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手段；
4、对新公共行政学的评论；
?虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不合逻辑与不现实的，因为多数创新的技术与方法都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一个变革的时代；
?新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代传统的思想； （三）、沃尔多本人的公共行政研究领域 1、历史与公共行政：
从历史中寻找“洞见、假设、与科学结论” 2、官僚制与民主：
官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问题；（官僚制与民主确有一些相抵触的特点：等级制与平等，纪律监督与自由，等等）；但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融合（如建立在能力与专长之上的普遍标准与机会） 3、公共行政与政治
?政治与行政不是可以分离的领域，而是相关领域甚至统一领域；
?应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的“公共利益”概念结合起来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯粹的“政府行政”；
4、道德与公共行政
?公共行政不应该为了寻求效率而只关心技术与科学问题而回避价值和道德问题
?公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态； ?行政理论必须包含道德学说，自觉研究价值观并用之指引经验研究的方向；
5、逻辑实证主义与公共行政
?事实与价值的区分只能是逻辑上的，实践中两者紧密相连，而逻辑实证主义却将价值问题置之不顾，因为不是一种很有用的分析方法；
?逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向：即把公共行政视为实现外部界定目标的一种工具，放弃了人类经验领域（审美、道德和形而上学）进而让“理性”为“非理性服务”； ?因此，需要对价值观念进行自我认识与批评，应在“科学性”与“规范性”之间达到一种妥协；
6、科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑
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（1）若就狭义的“科学”概念而言，他不相信存在或可能存在一门公共行政科学；
狭义科学观：科学是为“ 经验? 实在? 同假设和定律? 安排? 在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的方法论原则获得的合法化知识” ）；
（2）广义上：包括公共行政在内的社会科学都具有科学性；
广义科学观：科学只不过是导致“ 对具体变化进行控制” 的知识而已）。
7、公共行政：学科、专业和事业 （1）学科地位：一门应用科学；
①与政治学的关系：不仅仅是政治学的子学科（因为政治学未能为公共行政提供一种认识和培育环境） ②与管理学的关系：不应归属于“ 一般” 管理学派：因为行政的价值观以及行政的技术和方法都不能普遍化，它需要一种特异的技术和有特色的哲学） （2）一种专业：公共行政应该由一个学科发展成为在大学拥有一个独立的专业学院的专业。
（3）一种事业：一种包括许多方面的思想、观点和方法论的事业，具体折衷性、实验性与开放性。 8、公共行政与未来
?公共行政应该探讨由于未来社会变更所引出的一系列的问题：如更少官僚制色彩，更具国际性的新的组织形式和管理风格； ?由此，公共行政必须变革与转型：公共行政的决策必然会是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体，具有多元论的特点（哲学、学科、方法论上）； 两种方案
（1）集权主义的方案：
将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德加以调和；
（2）无政府主义的方案：更为可取
?多重性特点：包含分散的、复杂的经济-社会-政治制度，这些制度对公共道德的理解是多元（歧义）的， ?主权国家被解散而且其明显垂直型权威结构被复杂的、契约性的、非正式的水平关系所取代。
三、简评：
主要不是一个创造者，而是一个评论家； 1、贡献性：
（1）其自身研究，提出了许多有启发意义的真知灼见，
（2）其评论：大体中肯和合乎事实，有助于大家更好了解和理解传统与当代公共行政， 2 、局限性：
（1）其自身研究，缺乏一个统一的中心主题、一个系统的理论体系以及明确的结论；
（2）其评论，对公共行政研究及其结论持矛盾和犹疑心态，散布了一种悲观与怀疑情绪，建设性不够。
第十三讲：里格斯的行政生态学说 一、生平与著述
美国当代著名行政学家；
比较行政学与行政生态学创始人； 代表性著作：
?《农业社会与工业社会——建立比较行政的类型》，1 ?《行政生态学》，1961年； ?《公共行政比较研究趋势》，1962年； ?《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》，1965年； ?《泰国：一个官僚政体的现代化》，1965； ?《发展行政的新领域》，1971年； ?《重访棱柱型社会》，1973；
二、里格行政生态学说的主要内容
（一）行政生态观：
1、行政生态方法的必要性：
①“在现代过渡社会里，一直有一种建立正式的政治行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政”。 ②要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境的关系； 2、 行政生态学的含义：研究“自然以及人类文化环境
与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科；
3、 行政生态学的研究范围：
?探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；
?研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展；
（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式 1、农业社会的行政模式——融合型行政模式 特点：
（1 ）以农业生产力为经济基础；
（2 ）土地的分配与管理是政府的最重要事务； （3 ）官僚的职位重于行政政策； （4 ）家族与亲族主义的行政风范； （5 ）世卿世禄制度；
（6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；
（7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；
（8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式 特点：
（1 ）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础； （2 ）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道； （3 ）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则；
（4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道；
（5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；
（6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一；
3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式 特点：
（1）异质性：
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–一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、
行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点； （2）重叠性：
–指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，
–行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；
–行政任务往往由非行政机构来完成；
（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。 危害：
?造成行政权威合法性危机； ?损害行政行为的效率和品质； ?行政政治化；
?成就取向有限，专为文凭而考试； （三）对五种行政生态要素的分析 1、经济要素与公共行政
（1）“市场—企业”结构及其对公共行政的影响
价值规律与市场原则：等价交换，功利、理性，契约自由，专业化，职业化，公开，竞争这一切都影响着公共行政；
（2）互惠—重配结构及其对公共行政的影响
互惠：纳贡，以物易物，互补不足；由政治权威进行经济分配，在互中完成社会财富的重配
对行政的影响：一元结构：不能清楚地划分政治制度行政制度；
（3）“集市—有限市场”结构及其对公共行政的影响 有限的市场经济——价格不可决：社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及个人地位等因素的影响， 对公共行政的影响：在确定行政职务、荣誉、薪水时，市场、身份同时在起作用；
2、社会因素及其公共行政的影响
（1）工业社会中，代表着不同社会利益的各种功能性社团对行政的影响很大；
社区：汇聚和表达问题，确认问题及其优先顺序，拟定政策，执行政策
（2）传统与过渡社会中，家庭对行政影响很大； 行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带之风，结党营私，行政封闭效率低下； 3、沟通网络与公共行政
?沟通网络：社会文化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会相互沟通的手段。
?动员：指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度； ?同化：指社会普通民众和精英分子共享同一 符号，认同于同一 基本价值与目标的程度；
?一元化社会：高度动员与同化的社会 ；利于行政与公众间的沟通 ?多元化社会：低度动员与同化社会；不利于行政与公众间的沟通；
–限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能； 4、符号系统与公共行政
指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政治符号系统；
①政治神话：指“用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人的权利义务及主要关系等方面的信念。 ②政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等方面的规则；
③政治法典：指将”政治准则“进一步具体化、规范化的各种法律制度；
对公共行政的影响：由符号系统所提供的”共同意识“是形成行政权威所不可缺少的东西。 5、政治构架与公共行政
政治与行政是两种不同的政府功能，这两种功能之间存在着一种“ 功能依存关系”
（1）传统社会中政治构架对公共行政的影响：
A、政治权力与行政权力合而为一：官僚政治：政客与官僚之间无明确区分，专横独断，为所欲为 B、公共权力幅度有限，行政效率低下； （2）现代社会中政治构架对公共行政的影响：
行政从属于政治，受非官僚权力的制约，行政效率较高；
三、简评： 1、贡献性与意义
（1）研究方法上创新：
–比较（国别，制度）的方法； –生态的方法
（2）提出的三种行政模式具有一定的解释性；
（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架；
（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题 2、局限性
（1）重描述，轻规范；
（2）对行政生态环境的考察分析并不完整、系统； （3）有些术语使用过于随意：如一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。
第十四讲：新公共行政学
一、新公共行政学的产生背景与基本含义
1、产生背景
新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应：要求回归传统价值，重建规范。
2、1968年密诺布鲁克会议与新公共行政学：①公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程； ②如何能有效地执行政策；
③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么； 3、新公共行政学的基本含义 （1）传统公共行政学：
①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；
②追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统；
③寻求：怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们
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的服务水平
（2）新公共行政学：
?指20世纪6、70年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。
?特征：非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命；
代表人物：弗雷德里克森，德怀特·沃尔多
二、新公共行政学的主要内容或观点
1、对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批判； （1）两种效率观：
①机械性效率 ：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；（技术效率、生产效率）
②社会效率 ：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。
（2）传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的：
①传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观造成了组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任；
②传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等），正面临着发展的困境，缺乏适应社会发展的能力；
③传统行政学的效率至上观促使以机械性效率为标准来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析），导致了总体上的无效率；
④传统公共行政学过于迷信效率，造成了长远性的效率缺乏，在公共问题的解决上无能为力并且造成了更多问题（如社会差距加大，进一步的不公平不平等）； 结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标；
2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡 （1）新公共行政学的社会公平观：
?以罗尔斯的“公平正义”观作为理论依据；公平的自由、公平的参与原则；
公平的自由高于一切：言论、机会、结社等自由； 当公平的自由在原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则：所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务；
?社会公平：
①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；
②强调政府提供服务的平等性；
③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务 ；
④强调公共管理的变革；
⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；
（2）新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以
其指导行政官员的行为：
?行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现；
?有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力；
（3）期待建立一种新型的“民主行政”
? 政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中；
? 公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足； ? 致力推动行政改革的民主化方向；
3、新公共行政学对传统的政治—行政两分法的突破 （1）传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；
①研究局限于非常狭窄的领域，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要；
②政治-行政两分法是一种理论上的虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在；
（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃
①公共行政发展的焦点应定位于如何发展公共政策。 ②在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织的演进、公共政策制定、公共政策分析评估、公共政策执行等一系列问题应是当代公共行政学的研究主题
③非价值中立的研究方法；
社会科学家应以其专业知识和才能从事价值判断。 4、新公共行政学的动态、开放组织观
（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程；
A、分配过程：
行政组织内部的各种权力、资金与利益的分配，成本效益分析是常用方法； B、整合过程：
指通过权威阶层来协调组织中成员工作的过程； 目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现组织目标的整体；
C、边际交换过程：
指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程；
相关组织包括：立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、利益集团； D、社会情感过程
一种社会情感的训练过程；
可作为行政管理改革的一种工具，也是一种技术 （2）不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容
公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，其结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反应；现有的公共组织将自身利益扩
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张看成组织发展目标，忽视其服务对象-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利，使公共行政组织偏离了航道，违背了民主政治的基本准则；因此，公共行政组织改革势在必行。 改革的目标：
①顾客导向的组织形态：即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；
②应变灵活的组织形态：加大组织结构的弹性，以便对外界刺激作出迅速反应（回应能力）；
三、简评：
1、理论方面的贡献
（1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式；
（2）使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐；
（3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围；
（4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容。
（5）其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才的强调，深化了公共行政教育的内容 2、对当代美国的公共行政实践产生了重大影响
其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充分体现。
第十五讲：菲德勒权变领导理论 一、生平与著述
美国当代著名心理学家与管理学家；领导科学与管理绩效方面的的研究权威；
现为美国华盛顿大学心理学与管理学教授； 代表性理论：有效领导的权变模型； 代表性著作：8部著作，180多论文； 《 让工作适应管理者》 ，1965 ， 《 领导效能理论》 ，1967 ；
《 领导效率的个人因素与环境因素》 ，1968 ； 《 权变模型：领导效用的新方向》 ，1974 ； 《 领导方式与管理效率》 ，1974 ； 《 领导效能新论》 ，1987
二、菲德勒权变领导理论的主要内容
（一）权变理论的历史背景与理论渊源 1、历史背景：
二战后，社会的发展变化使得组织的生存与发展日益受社会环境的制约，领导的效能也主要取决于环境条件。
不采取情境性的观点，就无法理解受多种因素影响的领导效能问题。 2、理论渊源：
（1）吸引领导特质理论与领导行为理论的合理成份 ①领导特质理论：旨在认定领导者所具有的素质特征，何种人适合当领导者；如法约尔的六素质论、斯托弟尔的领导特质理论；
②领导行为理论：以心理测量手段分析有效的心理素质与行为，并设法培训有效领导者所需要的素质及行为；如：布莱克的管理方格理论； (2)、受情境论的影响： 福莱特的情境规律，保罗·赫塞、布兰查德的情境领导理论； （二）、权变领导理论的基本观点
1、理论假设前提：不存在普遍适用的最佳的领导方式或行为，领导行为的有效性其实是情境因素的函数，是领导者因素与情境因素共同作用的结果； 2、 结论：领导是否有效，不仅是由领导者的人格特质所决定，也不只是由领导情势所决定。领导绩效取决于领导特质与领导情势的适当匹配：任务取向型的（低LPC）的领导者在高度控制和低度控制的领导情势下绩效最佳；关系取向型（高LPC）的领导者，在中度控制的领导情势下绩效最优； （三）、领导风格的确认：任务取向型与关系取向型 1、LPC量表与领导方式的分类： LPC量表：菲德勒设计的一种用来测量领导者领导方式（风格）的量表，也叫“最难共事的同事”调查问卷表。
用来测量领导者对同事与下属的看法（与评价），由此推断出其领导风格与行为模式的特点从而对领导者进行分类；
2、关系取向型领导： LPC得分高，以相对积极或表示赞许的词句描述和评价其最不喜欢的同事，
表明作答者很乐于形成良好的人际关系，是以人际关系为中心的人，关心建立良好的人际关系，对下属持支持与谅解的态度； 3、任务取向型领导： LPC得分低，以消极或表示嫌弃的词句评价其最不喜欢的同事，
表明作答者可能更关注生产，关心任务的完成，是以任务为中心的，即使损害人际关系也不在意； 4、社会-独立型领导者：中等得分者 （四）、三种影响领导行为有效性的情境要素与八种领导情境
1、领导者与被领导者的关系：好或不好
（1）关系好：受下级喜爱、尊敬、信任，愿意追随，领导者信任下属； （2）关系不好：
2、任务的结构性；高（明确）或低（不明确） （1）目标的明确性：明确或不明确 （2）目标-途径的多重性：多重或单一 （3）结果的确定性：确定或不确定
（4）决策的可验证性；可验证或不可验证 3、职位权力：强或弱
组织为完成任务而授予领导者的权力：包括： （1）职位权力和权威是否明确充分； （2）得自上级与组织的支持是否有力；
（3）是否在雇用、解雇、纪律、晋升、工资上的影响力；
4、八种领导情境：
依照领导者对每种情境的可控制度大小（可控制度越大，对领导越有利），依次为：
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