想方式。这即是阿罗“不可能性定理”。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森则进一步提出了“帕累托自由不可能定理”，他强调在社会选择层面，个人自由与帕累托状态是不相容的。那么，社会集体行动何以可能呢？在经济学视角内，公共选择理论似乎提出了一个退而求其次的解决思路。公共选择理论的核心思想是：存在两类行为选择，对规则的选择和规则之下的行为选择。不同个体之间存在利益冲突，达成一个包容所有人利益的集体行动是不可能的，但如果能首先确认一个规则，这个规则规定了采取集体行动必须满足的条件和程序，如果这个规则得到了一致同意，那么执行这个规则而形成的任何决议逻辑上也就是一致同意的结果。但在公共选择理论中，形成集体行动规则的立论基础只是“总成本最小化”，按照这一原则，仍然无法避免集体行动可能对个体利益形成实质性伤害。
作为对上述经济学与政治学理论假设之间紧张关系的解决，有学者引入了哈贝马斯程序主义的商议民主政治理论。哈贝马斯指出，一个民主国家的理性宪法体现了一种预先确立的、抽象化的原则性社会契约，它是一切具体共识和妥协的基础，在多元冲突的社会中，宪法代表一种形式的共识。宪法规定了每个人的公民身份，在宪法之下，公民们就集体事物在公共领域之内展开自由的讨论，以形成主体间的共识。由此形成的共识体现的是一种实质性的公共利益，其合法性来自于形成共识的过程本身的合法性。与卢梭相比较，哈贝马斯同样强调了人民主权是政治的合法性来源，不同之处是哈贝马斯强调了形成公共意志必须经由公民参与公共领域之内明达理性的讨论这一程序性原则。而与公共选择理论相比，后者的立论基点是集体行动的经济效率，哈贝马斯的立论基点是集体行动的政治合法性，二者同样强调惟有经过合理的程序才能形成合理的公共利益，不同之处在于，哈贝马斯强调了公民在公共领域之内对政治的直接参与，从而赋予了程序主义民主更强的合法性。基于此，有学者指出，确认公共利益合法性的必要条件是：认定公共利益须有程序的合法性、须有公众广泛参与下形成的共识、须对可能的
①
受损者进行合理补偿。
公共管理理论发展与学科整合的第二个途径就是对公共管理主体的整合。 在今天，伴随着公共管理主体的多元化发展，公共管理的模式也发生了重大变化。有学者从政府、非政府公共组织和民众三种主体间的关系演变的视角，提出了政府管理向社会治理演变的“两阶段说”，同时将公共管理划分为“政府管理的集权化”、“政府管理的民主化”、“政府管理的社会化”和“社会治理的自主化”、“社会治理的多中心”等五个不同模式，从而“不但使公共管理的全貌得以昭然，澄清了政府管理与公共管理的关系，同时打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂，整合了有关行政改革、非政府公共组织及公民社会的研究，理清了公共管理实践的发展脉络”②。
从“管理主体”视角整合公共管理理论就必然涉及公共管理主体性质的假设。有学者认为，公共选择理论的“经济人”假设与其所反对的“公共人”假设一样，都是一种极点式人性假设，它在公共管理领域的运用必然存在限度。从人的自然性、社会性和文化性来看，人性介于绝对自利与绝对他利两个极点之间，是一定条件下的“非此即彼”和“亦此亦彼”相统一的“线段式人性”。按照“线段式人性论”，公共管理中的人应是对多种利益权衡的“比较利益人”③。作为这一思
①
苏振华、郁建兴：“公众参与、程序正当性与主体间共识：论公共利益的合法性来源”，《哲学研究》2005
年第11期。
②③
陈庆云等：“公共管理理论研究：概念、视角与模式”，《中国行政管理》2005年第3期。 陈庆云等：“比较利益人：公共管理研究的一种人性假设——兼评‘经济人’假设的适用性”，《中国行政
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考的展开，陈庆云等在《中国行政管理》2005年第7－11期上连续发表了《论公共管理中的公共利益》、《论公共管理中的政府利益》、《论公共管理中的社会利益》、《再论“公共管理社会化”》和《论公共管理中效率与公平的关系及其实现机制》等系列文章，广泛深入地讨论了公共管理的主体与价值问题。
对管理主体性质的重新假设对于缩小经济学与公共管理学之间的理论鸿沟、整合两个学科的重要理论资源具有重要意义。但对主体性质的假设并不具有独立存在的意义和价值，必须在其基础上建立起一整套理论。目前，我们还没有看到这样的系统理论。
公共管理学理论发展与学科整合的第三个途径就是对公共管理客体的整合。对此，有学者认为公共管理的逻辑起点是“公共问题”①，有学者认为公共管理的对象是公共资源②，也有的认为是“社会公共事务”③。通过争论如果能够取得较为一致的看法，将有利于形成公共管理学科共同的话语基础，也有利于整合经济学当中关于集体行动与公共物品等较为成熟的理论资源。
从上可见，在中国，关于公共管理的基本理论问题已经达成了较多共识：人们普遍地将公共管理学定位于公共性（公益性、公正性）；不再将公共管理主体局限于政府，而更多理解为由政府、市场、社会组织甚至公民组成的多元主体；将公共管理客体指向公共资源或公共产品与公共服务。但在中国，还远未形成一个融价值体系、主客体以及相关学科的有用理论资源于一体、具有完整、单一逻辑的公共管理理论。
马骏对公共管理研究中存在的问题进行了系统表述。他认为，公共管理学是一个“没有发展出一个具有普遍意义的公共行政理论”的学科，而且中国公共行政学普遍缺乏理论上的对话与争论，没有关于公共行政学的理论与方法的反思，具体表现在：研究中心的非中国化（将研究的重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践）、研究方法的非规范化（没有遵循实证研究、诠释研究和批判研究各自的研究方法）、缺乏对真实世界的了解（理论没有事实支持，也不能从事实得到理论）以及缺乏指导实践的能力④。
对于研究中心的非中国化问题，研究者并不完全持反对态度。有学者认为，由于公共管理学科在我国十分年轻，学习和借鉴国外的理论、范式、方法、术语以及学科建设的经验必不可少。目前我国公共管理的理论，不少都是由海外特别是西方引进的，国际学术界在公共管理学科确实也形成了相对比较成熟的方法、概念和范畴，有些是带有一定的普适性的。在中国公共管理学科基础还十分薄弱的情况下，国际化战略是中国的公共管理学科迅速提升研究水平和实现超常规、跨越式发展的一个重要杠杆。同时，公共管理的本土化与国际化是并行不悖的，而且只有在国际化的视野下我国公共管理学的本土化才能真正提升档次，才能真正在世界公共管理学科中占有一席之地。⑤一些具有国内外双重背景的学者更是基于美国向外学习的历史经验、美国公共管理发展历程以及中美两国的可比较性等方面，热情鼓励中国正确地向美国等先发国家学习公共管理的理论与实践⑥。
管理》2005年6期。 ①
王乐夫：“试论公共管理的内涵演变与公共管理学的纵向学科体系”，《管理世界》2005年第6期。 ②
林尚立：“公共管理学：定位与使命”，《公共管理学报》2006年第2期。 ③
陈庆云等：“公共管理理论研究：概念、视角与模式”，《中国行政管理》2005年第3期。 ④
参见马骏主持的“公共行政学研究方法的探索与思考”专题研讨：“中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气”，《中山大学学报》2006年3期。类似看法还可参见朱立言：“公共管理学科发展的动力与源泉”，《公共管理学报》2006年第3期。 ⑤
胡伟：“公共管理学科建设的若干战略思考”，《公共管理学报》2006年第3期。 ⑥
参见蓝志勇：“从公共管理视角看美国的发展经验和中国面临的挑战”，《中共浙江省委党校学报》2006
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必须指出，尽管人们对中国公共管理理论与方法的研究进展表示不满，但从1994到2003的十年时间里，“公共管理的理论与方法”已经成为国内宏观管理与政策科学领域年均成果增长速度最快的五个领域之一①。近期关于方法的重视主要表现在对公共行政学实证研究方法的介绍和强调②，对定性研究③、比较研究方法④的介绍等。此外，国外关于案例研究、访谈、问卷调研、实证调查等方法也随着一系列译著的出版而被引入我国，其中2006年翻译出版的主要图书有：《政治学理论与方法》、《政治科学研究方法》（上海世纪出版集团）、《政治学研究方法指南》（北京大学出版社）、《政治科学新手册》（三联书店）等。此前，重庆大学出版社2004年出版的“万卷方法”丛书也收入了英国Sage出版社方法论
⑤
丛书中的部分书目。国外较为成熟研究方法的引入对中国公共管理研究具有重要意义，这一点可能会在今后几年中显现出来。
三、治理理论的引入及其本土化
自世界银行1989年首次使用“治理危机”一词至今，已经有17年了。在今天，治理理论已形成较为完整的概念体系，并在英美等国产生了卓越的研究机构，大量关于治理理论与实践的研究成果陆续问世⑥。
1998年，英国学者杰瑞?斯托克（Gerry Stoker）在对各种流行的治理概念进行梳理后,提出了治理的五个核心观点：（1）治理关注治理过程中在政府之外（但也包括政府）的组织机构；（2）治理明确指出存在边界和责任上的模糊；（3）治理安排使参与其中的行为主体和组织间产生了复杂的依赖关系；（4）网络是治理实践的主要形式；（5）治理研究认为政府可以用很多除了利用其权威与立法能力之外的其他工具影响最终结果。⑦而就治理主体而言，治理理论不仅强调政府、社会组织与公民等多元化治理主体，而且强调政府本身的结构也需要多元化。当代中国地方政府机构改革陷入困境的深层次原因就在于地方治理结构单一化。⑧
治理的目标是善治，是使公共利益的最大化。其本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳状态。俞可平归纳了善治的六个要素：合法性、透明性、责任性以及法治、回应和有效⑨，后来他又加入“参与”、“稳定”、“廉洁”、“公正”等,将其扩展为十大要素⑩。
以“治理”代替“统治”或“管理”，源自于人们在社会资源的配置中既看
年第5期；“美国公共管理学科的发展轨迹及其对中国的启迪”，《中国行政管理》2006年第4期；“它山之石如何攻玉？”，《公共管理学报》2006年第4期。 ①
国家自然科学基金委员会管理科学部：《管理科学发展战略：暨管理科学“十一五”优先资助领域》，科学出版社，2006年，第176页。 ②
参见马骏主持的“公共行政学研究方法的探索与思考”专题研讨：“中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气”，《中山大学学报》2006年3期。 ③
牛美丽：“公共行政学观照下的定性研究方法”，《中山大学学报》2006年3期。 ④
阿伦德·利普哈特：“比较政治学与比较方法”，《经济社会体制比较》2006年第3期；查尔斯·C.拉金：“使比较研究可信”，《经济社会体制比较》2006年第3期。 ⑤
书目包括《案例研究：设计与方法》、《案例研究方法的应用》、《调查研究方法》、《量表编制：理论与应用》和《研究设计：定性、定量与混合研究方法》等。 ⑥
其中最为著名的是来自英国的罗兹、格里·斯托克和来自美国的埃利诺·奥斯特罗姆，他们分别主要从政治学与经济学视角阐释这一公共管理学的重要理论，代表著作有斯托克主编的姊妹书籍《英国地方治理的新政治》、《英国地方治理的新管理》以及埃利诺·奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》、《制度激励与可持续发展》和《公共服务的制度建构》等。 ⑦
斯托克：“作为理论的治理：五个论点”，载俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第34页。 ⑧
张紧跟：“治理结构多元化:地方政府机构改革的新思路”，《公共管理学报》2006年第2期。 ⑨
俞可平：“治理和善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》2001年第9期。 ⑩
俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，《文史哲》2005年第4期。
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到了市场的失灵，又看到了政府的失败。从这一点来说，治理理论超出了“传统公共行政”与“新公共管理”的局限性。另一方面，治理理论汲取了制度经济学中“多中心治理”与“集体行动”理论以及政治学中“第三条道路”和“社群共同体”思想①，融合了经济学与政治学的理论资源，从而缓解了经济学与政治学在理论预设上的对立，在某种程度上推进了两个学科资源的整合。从这一点来看，治理理论似乎又超越了公共管理理论的范式。
“治理”理论在西方一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在“公共论丛”《市场逻辑与国家观念》专辑（1995年）上署名知贤的论文：《GOVERN ANCE：现代“治道”新概念》。此外，徐勇的论文《Governance：治理的阐释》(1997年)、毛寿龙的专著《西方政府的治道变革》(1998年)、俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》(1999年)等，都相当及时地介绍了治理理论
②
的基本理念及其发展态势。如果说俞可平主编的《治理与善治》（2000年）对治理理论的前期研究成果进行了阶段性总结的话，那么孙柏瑛的《当代地方治理：面向21世纪的挑战》（2004年）则是目前国内对治理与地方治理理论梳理得较为全面与系统的著作。孙的著作在阐述治理与地方治理概念体系的基础上，对地方治理的背景与动力、理论基础、目标与绩效导向以及其中的分权化改革、地方政府重组和公民参与等作了系统论述。
治理理论传入中国并对中国公共管理研究产生重大影响，有其深厚的社会基础。中国改革开放28年来的一个根本变化是，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，并且逐渐形成了由国家、市场和社会三个领域并存、成长、互动的新格局。如同企业是市场的主体，民间组织作为社会发展的主体，1978年以来获得了“暴发式增长”。中国民间组织无论是在数量、规模上，还是在种类、结构上，都发生了前所未有的变化，在相当程度上，可以被看作是萨拉蒙所谓“全球结社革命” 的一部分。民间组织的兴起与治理理论的传播之间的内在逻辑关系在于：管理型、协调型、服务型民间组织承担了支持市场体制“自运行”的部分作用，使政府从微观、具体的行业管理的职能中脱离出来，从而转向宏观调控职能，并因此促进了从经济建设型政府向公共服务型政府的转换；公益型、志愿型、专业服务型民间组织的出现，促进了公共服务型政府职能实现方式的转变，政府与民间组织以“共同的目标”而非“天然的垄断”为合作基础，分享社会空间的公共服务，共担公共事务的治理责任。因为民间组织可以满足不同层次的多样性的公共品的需求，积累了利于合作的、区别于市场交换与政府强力的社会资本，而且能够通过自组织体系解决特定范围内的事务③。
基于治理主体的多元化，中国学者开始了对各种社会组织的研究。除了对社会组织的大量理论研究外，引人注目的是对行业协会、商会、慈善组织等进行的实证研究④。这些研究涉及社会组织生长的环境特征⑤、合法性问题⑥、内部组织与自主治理⑦以及社会组织与地方政府之间的互动关系等方面⑧。同时，中国社会
①②
孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社，2004年。 这一归纳转引自何显明：“市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑：基于浙江的个案研究”，《中共浙江省委党校学报》2005年第6期。 ③
林尚立、王华：“创造治理：民间组织与公共服务型政府”，《学术月刊》2006年第5期。 ④
这方面的主要学者包括邓正来、俞可平、何增科、王名、余晖、高丙中、康晓光、陈剩勇、郁建兴等。 ⑤
俞可平：“中国公民社会：概念、分类与制度环境”，《中国社会科学》2006年第1期。 ⑥
高丙中：“社会团体的合法性问题”，《中国社会科学》2000年第2期。 ⑦
陈剩勇等：《组织化、自主治理与民主：浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社，2004年。 ⑧
郁建兴等：《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社，2004年；《民间商会与地
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组织发展中存在的问题也得到了深入研讨，有学者提出需要改善社会组织生长的制度环境①，也有学者提出社会组织自身应该优化内部治理、加强自律规范②。
基于组织形式的网络化，中国学者日渐重视社会资本的研究。像布迪厄、科尔曼、帕特南等学者的社会资本理论得到了诸多解读。还有学者将社会资本看作
③
是政府创新的基本变量。
基于治理实现方式的多元化，中国学者逐渐把关注点转向“交换”与“强力”之外的“合作”上来。张康之在其发表的系列文章中指出，在人们的社会生活及其交往关系中,合作与协作是不同的社会治理模式。两者最大的差异在于合作建立在信任基础之上，合作型的信任关系是与合作治理模式一道成长起来的；而协作建立在分工基础之上。在工业社会的生产和生活框架下,所造就的是一种协作的行为模式,在行政领域与之相对应的是官僚制的分工协作；这种分工协作的模式无法容纳多元社会治理力量在社会治理过程中的作用。在对工业社会历史阶段的超越过程中,我们需要确立的是合作的行为模式。人们的合作关系以及行为模式的建构,将意味着人们交往活动中出现一种更高形态的“差异互补”机制,也意味着人类社会走向一个更高级的历史阶段。因此,在社会治理模式建构方面,需要根据合作社会的要求去建构一个合作的社会治理体系④。
通过国内学者的实证研究，治理理论开始了它的本土化历程。这种本土化主要在“非政府组织”、“社区治理”与“公共产品供给主体的多元化”等论题中进行。比如，陈剩勇在“利益组织化”视角下探讨了温州商会的角色定位、组织资源整合、组织模式和运行机制，对温州民间商会进行了制度分析，阐释了温州商会的自主治理、制度安排及其与政府作用的互动关系等一系列问题，并进一步探讨了民间商会与地方民主发展的命题，从而实现了对治理理论蕴含的“自主治理”
⑤
与“民主”的本土化阐释。郁建兴则直接采用“地方治理”分析框架，通过对温州商会与地方政府之间互动的基础、条件与具体途径的分析，从而为治理机制
⑥
在中国的生长提供了本土的真实样态。同时，郁还通过对统筹城乡发展和新农村建设背景下农村公共产品与公共服务的提供机制的考察，展示了中国农村地区地方政府与村级自治组织、村民以及相关的企事业单位的互动过程与制度安排⑦。此外，在“多中心体制”、“地方治理”、“社会资本”以及“公民参与”视角下关于城市社区治理的大量实证研究，以及在“国家与市民社会”、“公共产品治理”
⑧
视角下对于中外农村治理的大量研究，都加快了治理理论的本土化进程。论者
方政府：基于浙江省温州市的研究》，经济科学出版社，2006年。 ①
俞可平：“改善我国公民社会制度环境的若干思考”，《理论动态》2005年11月（总第188期）。 ②
潘左华：“转型时期我国第三部门缺失与构建”，《公共管理学报》2005年第1期。 ③
庄德水：“政府创新：社会资本视角”，《公共管理学报》2006,年第2期。 ④
张康之：“走向合作治理的历史进程”，《湖南社会科学》，2006年第4期；“‘协作’与‘合作’之辨异”，《江海学刊》，2006年第2期；“基于契约的社会治理及其超越“，《江苏社会科学》2006年第3期；“论行政伦理研究中的话语重构”，《华东师范大学学报》，2006年第3期等。 ⑤
陈剩勇等：《组织化、自主治理与民主：浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社，2004年。 ⑥
郁建兴等：《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社，2004年；《民间商会与地方政府：基于浙江省温州市的研究》，经济科学出版社，2006年。 ⑦
郁建兴等：《统筹城乡发展与地方政府》，经济科学出版社，2006年。 ⑧
参见程为敏：“关于村民自治主体性的若干思考”，《中国社会科学》2005年第3期； 蔡晓莉、刘丽：“中国乡村公共品的提供：连带团体的作用”，《经济社会体制比较》，2006年第2期；郁建兴、王诗宗：“统筹城乡发展与地方政府：基于浙江省长兴县的研究”，《公共管理学报》2006年第3期； 陈家刚：“德国地方治理中的公共品供给：以德国莱茵—法尔茨州A县为例的分析”，《经济社会体制比较》2006年第1期； 刘承礼：“匈牙利乡村治理的模式解读与经验借鉴：基于乡村公共品提供机制的研究”，《经济社会体制比较》2006年第1期；赖海榕：“乡村治理的国际比较：德国、匈牙利和印度经验对中国的启示”，《经济社会体制比较》2006年第1期。
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