们在关注政府主导型社区治理模式与社区自治性治理模式的同时，更多地关注政府与社区合作型治理模式的研究，提倡一种网络化的①或者由党组织、政府组织、营利组织及非营利组织共同参与的多中心社区治理模式②。
治理理论可以看作是公共管理理论中最新的、学科整合能力最强的一种理论体系。但形成一种融合经济学（物品性质理论、多中心治理理论、集体行动理论等）、政治学（国家理论、公民社会理论等）、管理学（激励理论、决策理论等）等多学科资源，将公共管理的价值诉求（公共性、公平、正义）、公共管理的主体（政府、社会组织、公民）与客体（公共物品与公共服务）以及实现方式（交换、强力与合作）融入单一逻辑的理论同样还有待时日。
四、政府创新：服务型政府、民主参与、绩效管理
政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。西方各国过去20多年政府创新与改革的主要内容可以概括为低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府③。
在中国，政府创新被归纳为多种不同类型。从创新的对象看,有政府管理体制创新和政府管理技术创新；从创新的目的来看,有行政管理创新和公共服务创新。而如果将上述两种视角综合起来,又可分为政治改革、行政改革和公共服务三类，其中政治改革包括民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革等；行政改革包括机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度等；公共服务包括公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱等④。
中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中共中央党校世界政党比较研究中心，于2000年联合发起“中国地方政府公共服务改革与创新”研究及奖励计划，至2006年，“中国地方政府创新奖”已完成了三届评奖，共征集了近1000个评审项目。从这么多的评审项目可以看到，政府创新并不是一个专业范畴，而是一个几乎无所不包的领域。当然这并不妨碍我们将其中体现公共管理研究前沿性与理论性较强的若干问题放在这里进行讨论。限于篇幅，在此我们只讨论服务型政府、政策过程中的民主参与以及政府绩效评估等问题。
“公共服务型政府”理念是在20 世纪80年代“新公共管理”运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的。服务型政府在中国有着与西方不一样的蕴涵。西方理论界把政府分为权威型政府、专制型政府、大众化政府、推动型政府、规制型政府、全能服务型政府和协作型政府，有其特定的理论与实践背景⑤。而中国的情况是，建设公共服务型政府的背景来自于较长时期以来实行的“发展型政府”或“经济建设型政府“模式产生了严重后果⑥。
有论者指出，服务型政府有四个层面的内涵:一是从政府与公民关系转变的角度看，服务型政府的实质在于确立公民本位和社会本位；二是从政府职能历史
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杰瑞·斯托克：“新地方主义、参与及网络化社区治理”，《国家行政学院学报》2006年3期。 张洪武：“一个关于社区治理的新思考理论研究”，《理论研究》2006年第3期。 ③
伊莱恩 ·卡马克：“过去20年各国政府改革的经验与教训”，《经济社会体制比较》2005年第6期。 ④
俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，《文史哲》2005年第4期。 ⑤
蓝志勇：“它山之石如何攻玉？——从公共管理视角看中国知识精英学习外国经验的心路历程”，《公共管理学报》2006年第4期。 ⑥
郁建兴、徐越倩：“从发展型政府到公共服务型政府”，《马克思主义与现实》2004年第5期；林尚立、王华：“创造治理：民间组织与公共服务型政府”，《学术月刊》，2006年第5期。
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演进的角度，它遵循的是从“统治行政”到“管理行政”和“服务行政”的演变理路；三是从政府职能结构调整的角度，它遵循的是从“政治挂帅”到“经济发展型政府”向“公共服务型政府”的路径；四是从政府工作方式转变的角度，它给人直观的印象就是“办证大厅”、“政府超市”、“审批中心”和“一站式服务”
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等体现具体工作方式转变的项目。
研究者们较多强调公共服务型政府构建之根本，不仅在于完善自身，更在于结合市场与社会，调整政府、市场与社会之间的关系，进一步创造新型的公共事物的治理结构与治理运行机制。而在各级政府中，直接体现政府工作方式转变的项目更受到官员们的欢迎，也更能得到接受和理解。因此，服务型政府的全面建设，还需要长时间的理念转变过程，需要政府、市场、社会与公民的角色、地位与能力等多方面的实质性转变。
就政府创新与民主参与的关系而言，民主参与是政府发展的首要选择，发展
②
民主是政府创新的根本方向。现代公共管理都将民主置于极其重要的地位，通过民主，公共管理的公共性才能确认和获得。
有学者指出了我国公民参与公共政策过程的十大困境：社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、公民参与中公利与私利的冲突、公民参与政策过程的民主与效率矛盾、强势集团操纵政策过程的危险、参与群体的集体非理性、社团参与的局限、听证制度的不完善、网络参与的自由与无序、“灰色参与”与“设租寻租”等③。面对这些问题，研究者几乎一致认为公民参与有利于公共政策中公共利益的实现。通过有效的制度设计和建构，促进公民参与网络社会资本存量的提升，可以形成公民参与网络和公共政策过程之间的良性互动关系，从而有利于维持公共政策的公共利益的价值取向④。
公民参与在理论上的一个重大发展就是协商民主理论（deliberative democracy,又译审议式民主、商谈民主或商议民主）的引进与讨论⑤。协商民主理论兴起于20世纪90年代的西方政治学界。对于协商民主，不同的理论家给出了不尽相同的定义，但他们都肯定协商民主对政策过程中公共利益的实现具有积极意义。从西方国家经验来看，公民创制和复决、关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民会议、公民听证、社区管理咨询委员会、公民论坛、社区发展公司等都是公民参与公共政策的有效形式。在中国，协商民主的发展不但有相应的文化基础，而且已经生成了中国经验，包括地方人大立法过程中的协商、省级政协常委会会议的政治协商、地方行政决策听证会协商、乡村地区的“民主恳谈会”以及互联网上的官民对话等⑥。其中起源于浙江省温岭市的“民主恳谈会”不仅荣获了2004年“中国地方政府创新奖”，而且备受国内外经济学界、政治学与公共管理学界的关注⑦。除协商民主外，公民会议也被认为是公共政策中体现公共性的重要形式⑧。
前面说过，政府创新的目标是为了提高行政效率和增进公共利益。这种行政
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井敏：“国内服务型政府研究的四种角度”，《新视野》2006年第3期。 陈家刚：“创新与民主：一个分析框架”，《学习与探索》2006年第2期。 ③
孙永怡：“我国公民参与公共政策过程的十大困境”，《中国行政管理》2006年第1期。 ④
梁莹：“公民参与网络与公共政策过程的有效运行”，《公共管理学报》2005年第4期。 ⑤
国内较早翻译出版的协商民主系列著作主要有上海三联出版社2004年出版的系列译著、中央编译出版社2006年出版的“协商民主译丛”。另外，中国社会科学出版社2006年出版了陈剩勇、何包钢主编的《协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》。 ⑥
陈剩勇：“协商民主理论与中国”，《浙江社会科学》2005年第 l期 ⑦
慕毅飞主编：《民主恳谈：温岭人的创造》，中央编译出版社，2005年。 ⑧
詹中原：“公共政策问题建构过程中的公共性研究”，《公共管理学报》2006年第4期。
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效率的提高和公共利益的增进需要一个衡量的标准与体系；而服务型政府强调政府理念的改变与职能的转换，这就使得政府绩效的衡量标准与评价体系也要进行相应的调整。
政府绩效评估肇始于西方国家“以企业家精神重塑政府”为旗帜的新公共管理运动。在这场运动中，提高绩效而不仅仅是效率，重视结果而不仅仅是过程（规则），成为各国政府提高公共财政效益、改善公共服务水平、提高公众对政府的了解度和满意度等的重要管理工具。政府绩效评估在中国的兴起在一定程度上可理解为对全球性政府改革所做出的回应。当然，从根本上说，它来自于中国学者对提高政府管理能力与水平的强烈现实关怀。
在中国学者们看来，“绩效”这一政府管理新概念带来了一种理念变革，标志着公共管理核心命题的演变。尽管并不存在公认的绩效概念，但大多数学者认为，绩效超越了“效率”这一传统公共行政的核心理念，是一个多维度的综合性概念。从效率到绩效的演变标志着公共管理核心命题的演变。一位政府绩效评估学者甚至认为“公共绩效”应该成为公共管理学科体系的构架基石①。
绩效评估研究者对它在促进我国公共管理发展方面寄予了诸多厚望，首先，研究者普遍认为科学的绩效评估体系是落实科学发展观和正确政绩观的关键所
②
在，尤其是对现有的GDP考核和追求“形象工程”的错误政绩观的纠正；同时，绩效评估有助于服务型政府的建设；再次，绩效评估是政府创新的动力。基于此，一批学者提出了“绩效型”政府的概念，认为“作为一种新的政府治理理念，绩效型政府强调效率，注重责任，将公平摆在重要的位置，力求提升公共服务质量，它是对服务型政府、责任行政府、公平性政府等的理念综合，更是对这些政府治理理念的延伸和深化”③。
目前我国学者对绩效评估的研究大致可以分为以下几类④：一是对发达国家政府绩效评估的理念、方法、指标、具体操作的经验介绍和分析，其中美国成为最重要的绩效评估理论与实践知识的来源⑤；二是对政府绩效评估的一般理论研究，包括从政府（公共部门）与企业的区别论述政府绩效评估的特点与难点，从绩效评估的构成要素探讨政府绩效评估体系中评估主体、模式建构、对象选择、动力机制、指标体系构建等。三是对绩效评估方法的引入与应用，包括平衡记分卡、DEA方法等。其中平衡记分卡中的战略功能开始引起注意。四是对地方政府及特定部门领域如地方公共事业、社会保障等的绩效评估体系的构建。由于各级地方政府及部门对绩效评估的需求增大，这方面的研究成果增多。五是对现有各地绩效评估实践的分析、经验总结及存在问题和限度的研究。比较著名的是对厦门市思明区公共部门绩效评估的分析。通过这些绩效评估研究，体制问题越来越
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卓越：“试论公共管理学科体系的构架基石”，《新视野》2005年第3期。 范柏乃：《政府绩效评估理论与事务》，人民出版社，2005年；中国行政管理学会课题组：“政府部门绩效评估研究报告”，《中国行政管理》，2006年第5期；胡税根：《公共部门绩效管理：迎接效能革命的挑战》，浙江大学出版社，2005年。 ③
郭济主编：《绩效政府：理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年。 ④
参见彭国甫：“中国政府绩效评估研究的现状及展望”，《中国行政管理》2006年第11期。 ⑤
财政部财政科学研究所绩效预算课题组：《美国政府绩效评价体系》，经济管理出版社，2004年；孟华：《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》，上海人民出版社，2006年；陈国权等：“基于结果导向的地方政府绩效评估：美国凤凰城的经验及启示”，《浙江学刊》2006年第2期；范柏乃等：“澳大利亚的政府服务绩效评估及对我国的启示”，《行政与法》2006年第2期；范柏乃等：“韩国政府绩效评估及其对中国的借鉴意义”，《公共管理学报》2006年第2期；张强等：“美国联邦政府项目绩效评估及其效用分析”，《中国行政管理》2006年第9期；张强等：“当代美国联邦政府绩效评估的层级体系分析”，《社会科学研究》2006第1期等。
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被看作为影响政府绩效的关键因素①。
五、政府间关系
政府间关系包括横向的与纵向的政府间关系。2006年中国公共管理学界关于横向的政府间关系的讨论大多在“区域经济与社会发展”语境中进行，主题是“协调发展”与“府际竞争”；而关于纵向的政府间关系的探讨则在“分税制”与“城乡分割”语境中进行，主题是“地方化”、“行政分权”。与横向的政府间关系相比，纵向的政府间关系问题更突出，更需要得到解决。
纵向的政府间关系首先表现为中央与地方的关系。这两者的关系不仅仅是整体与局部的关系，还是权力结构和利益结构关系。从权力结构来看，学者较多地从宪政角度讨论中央与地方的分权，认为应该通过宪法确定中央与地方的关系②，而这需要推进政治体制变革。从利益结构来看，中央与地方关系的一个中心内容就是两者的财政分配关系，这种关系目前集中体现在“分税制”上。
分税制确立于1994年。此前我国实行的是分权的财政包干制度，地方掌握较大的税收资源和自由空间，地方收入特别是经济活跃的地区收入增加，中央政府收入下降。这种状况在20世纪90年代初引起了关于“国家能力”的讨论，有论者指出中国的国家能力正在下降。为了改变这一状况，国家推行分税制，将税种划分为中央税、地方税和共享税，并分设中央与地方两套机构分别征税，同时建立了税收返还和转移支付制度。这一制度使中央财政能力得到极大加强。所以当后来县乡财政出现困境的时候，较多学者认为这是分税制带来的后果。在这些学者看来，分税制在中央与地方确立税收的分割，却没有明确地方各级政府之间的税种和收税权力，这就导致层级高的地方政府留置更多的税收，而县乡政府财力日益下降。同时，财政能力日益下降的县乡两级政府却承担了很多政府职能，这就造成了财权、财力与事权的不对称。一系列理论探讨与改革实践由此展开。
首先来看行政层级的改革。目前我国是世界上政府层级最多的国家。政府层级过多容易造成行政效率低下、政府规模过大以及财政和行政权方面的“漏斗效应”。“减少行政层级”就成了政府管理体制改革的一个重要思路，它还被写进了中共中央十六届五中全会决议。问题是：减什么与怎样减？
基于此，2006年中国公共管理学界对“省管县”与“市管县”体制展开了热烈讨论。在我国，除海南建省后一直实行省管县，浙江省一直实行财政省管县体制、县级党政一把手也由省直管外，其他各省都实行“市管县”。“市管县”是在农村支持城市时期追求城乡合治，避免省对县管理监督的缺失而实行的一种体制。如今这种体制却因为“漏斗效应”、缺乏法律依据以及形成中心城市对农村地区的掠夺而广受诟病。近年来，不少省推行“强县扩权”改革，如浙江、湖北、福建、山东、黑龙江、河南、湖南、河北等，扩权的内容包括财税和审批权。但这些改革遇到了较大障碍，成效也没有设想的那么大。其中很大的阻力来自地级市。而如果裁撤地级市政府，就有可能出现省级政府管辖幅度过大、强市对弱县支持力度减弱等问题。由此，有论者提出缩小省级行政区划的建议，即将全国划分为60多个省、都、市，统一归中央领导。但中央直辖的省市过多会导致中央机构膨胀。
如何求解行政层级的改革问题？有学者指出，上述问题的根源在于我国现行
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郭济主编：《绩效政府：理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年。 薄贵利：“建立中央与地方分权体制”，《新视野》2006年第2期。
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的压力型政府体制、金字塔型管理模式、宪政和分权的缺失①以及由此带来的上下级政府的“职责同构” ②。相应地，有学者指出，如果实行宪政分权，各行其责，并通过跨行政区、跨行政层级的不同政府之间合作以及吸纳非政府组织建立多中心、自主治理的合作机制，问题也许会得到解决。这些学者主张以“复合行政”观来超越“单纯以调整行政区来促进地方发展”观念，而建立这种复合行政制度的关键在于政府角色的转变、社会组织的发育以及合作机制的建立。这种机制在发达国家表现为美国的特区制和日本的广域行政等制度安排③。
“复合行政”概念的提出，为处理政府间关系提出了一些设想，然而这种体制的引入需要怎样的现实条件，它能多大程度地解决现有行政体制的弊端，它的安排本身又会产生怎样的弊端等，都是需要进一步研究的问题。
再来看关于乡镇改革的讨论。
乡镇改革的直接原因被认为是乡镇财政困难、负债沉重、冗员过多、农民负担加重。因此乡镇改革的思路自然是减人减支、乡镇撤并和税费改革。但李昌平和党国英认为，减人减支会使农村公共事务与公共产品的供给受到损害，乡镇撤并的效果仍需观察，而农业税免征也会带来一些矛盾④。
有学者认为，乡镇改革的另一个原因是，乡镇政府职能定位不当，几乎无所不包，因而疲于奔命。由此，乡镇改革的焦点就变成了“乡镇应该有什么样的职能”问题。有学者认为乡镇政府的职能应定位于根据农民需求提供各类公共服务和公共设施。有学者还通过实证研究将农民的需求进行了列举和排序⑤。但问题在于县乡政府之间也存在“职责同构”的情况，作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件⑥。
相比之下，一些学者提出的乡镇改革的整体性思路更值得关注。贺雪峰认为，必须考虑县、乡、村的整体定位以及国家其他相关的制度安排，也就是说，县、乡、村体制必须依托于县、乡、村三级自身功能定位从整体上进行行政体制设计,这即是乡镇体制改革的“依附性原则”与“整体性原则”⑦。徐勇提出的整体设想是：乡镇体制改革应按照工农分业和乡镇分治的原则，精乡扩镇，将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织；在县级建立简政的责任政府；同时，扩展镇的自主权，将镇政权改为基层地方自治组织，实行乡派镇治，建立纵向集权，横向分权的现代乡镇治理体制⑧。
有学者还进一步看到了县乡财政困难、省市县关系与县乡政府关系等问题都与我国当前的城乡二元分治制度有着密切关联。周飞舟在考察实行分税制10年来的历程后指出，分税制实行以来，由于税收分享造成的县乡财政缺口通过转移支付制度而大部分得到了弥补。但预算外和非预算资金的“软预算约束”仍然存在，分税制“驱赶”地方政府从预算外，如农村的提留统筹、建筑业的营业税尤
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何显明：“市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析：兼论‘复合行政’概念”，《中国行政管理》2004 年第7 期。 ②
张志红：《当代中国政府间的纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年。 ③
王健等：“‘复合行政’的提出”，《中国行政管理》2004 年第3期；王佃利：“市管县实践的反思：‘复合行政’的视角”，《北京行政学院学报》2004 年第4期。 ④
党国英：“后乡镇撤并时代：反思与展望——乡镇撤并基本完成实际效果还须检验”，《人民论坛》2006年第2期；李昌平：“当前影响新农村建设的五个问题”，《农业经济导刊》2006年第6期。 ⑤
刘义强：“建构农民需求导向的公共产品供给制度”，《华中师范大学学报》2006年第2期。 ⑥
黄红华、郁建兴：“乡镇政府改革的再思考”，《学习与探索》2006年第5期。 ⑦
贺雪峰、刘勤：“县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路”，《江西社会科学》2004年第1期。 ⑧
徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革”，《江苏社会科学》2002年第2期；“乡村治理结构改革的走向：强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期；“精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革”，《江西社会科学》2004年第1期。
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其是从土地征收中聚集财力，由此产生农民负担和过热与虚假的城市化等问题①。
“市管县”与乡镇关系也受到城乡分治制度的影响。城市政府将主要的财政开支用于城市，导致治理广大农村的县级政府财政困难；县级政府将主要财力用于县城，导致直接管理农村的乡镇政府财力紧张，无力为农民提供公共产品和公共服务。农村公共产品通过农民自己来供给，而农民上交的农业税、农民消费工业品上缴的税收、农民的教育支出以及工农业产品价格剪刀差对农民的剥夺等大部分投入到了城市。有鉴于此，有学者指出，必须通过国家整合实现城市与乡村的相对均衡发展，而建设社会主义新农村便是国家整合的重要目标和任务②。这种新农村建设必须以消除城乡二元体制为最终目标。
经过多年探索，学者们越来越认识到，中央与地方关系、省市县关系、县乡关系问题并不仅仅由财政问题、分税制所导致，其深层次的问题还包括财权与事权脱离、“职责同构”、压力型体制以及“城乡二元”体制等方面。毫无疑问，改善政府间关系需要推进更深入和更根本的改革。
纵观2006年及近几年中国公共管理研究的历程，我们不难发现，风起云涌的中国公共管理改革与发展为公共管理研究提供了绝好的机会。学者们以当代中国的公共管理实践为研究对象，并运用公共管理理论与方法对之进行了推进、指引与批评。同时，在全球化进程不断加速的背景下，发展中国家的“后发优势”也使得中国学者能够借鉴先发国家的先进理论与经验教训，发现和预见中国经济社会发展与公共管理改革中已经出现和可能出现的问题。基于这样的分析，可以看到，中国公共管理学的发展将遵循一条科学化、国际化与本土化、中国化相统一的道路。一方面，公共管理学在中国尚处于“理论引进与纷争”阶段，我们所引进的公共管理理论与方法必须具有普遍性，必须能够解释、解决中国问题。同时，由于现有的公共管理理论大都在西方历史经验基础上形成，运用其范畴、方法、分析框架来研究中国问题，必然会遇到它的解释力与其存在的困难之间的紧张关系。因此，结合中国本土经验，界定一系列清晰的范畴、方法、分析框架，使之成为经验观察中有用的工具，并指出使用这些概念工具的限度，当是中国公共管理学者的重要任务，也是中国公共管理学者对于公共管理学科的重要贡献。
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周飞舟：“分税制十年：制度及其影响”，《中国社会科学》2006年第6期。 徐勇：“国家整合与社会主义新农村建设”，《社会主义研究》2006年第1期。
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