平均每年减少耕地738万亩，仅在1985年就减少1513.8万亩；“七五”期间平均每年减少400万亩，仅1986年就减少960万亩；“八五”期间前四年平均每年减少500万亩，仅1993年就减少耕地937万亩。从1957年到1995年我国累计减少耕地6.15亿亩，平均每年减少1713万亩，耕地流失率高达1%。
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如何保护我国宝贵的耕地资源并合理利用，减少耕地
流失，关系我们民族的生死存亡。因此，国家历来重视对耕地的保护，实行特殊保护制度，严格限制农用地转为建设用地，这是保障我国长远发展，经济平稳、社会安定的必然要求。如果允许以耕地的使用权抵押，则农民以外的其他人就可能得到耕地等土地的使用权，而农民则因此而逐渐丧失其生存的根基和劳动的条件，使大量的农用地转化为非农用地，甚至还可能使大量土地集聚到少数人的手里，一方面导致大量土地的闲置浪费，另一方面又可能造成一个新的剥削阶层的出现，不符合我国的土地政策。
宅基地是指农村集体组织的成员经依法批准用以建造个人住宅的农民集体所有的土地。
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农村宅基地是由农村集体经济组织对本集体成员无
偿分配使用的土地，具有社会保障的功能，是广大农民安身立命之根基。根据我国《土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，并且其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民将其宅基地出卖、出租后，再申请宅基地的不予批准。为了保护农村村民有限的宅基地，防止农民失去宅基地后而居无定所，保障农村社会的稳定，我国法律禁止农民单纯以宅基地使用权进行抵押。有学者认为，担保法禁止宅基地抵押的本意是防止有人炒卖地皮而非依法对宅基地进行合理利用。
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这种看法是片面的，它没有看到该规定保护广大农民根本利益的深层目的。同样，自留地、自留山也是农民作为生活保障的基本生产资料，带有社会保障性质，从保护广大农民根本利益出发，禁止以自留地、自留山的使用权抵押。
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（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施
学校、幼儿园、医院等机构是从事社会公益活动的团体。学校、幼儿园要完成教学任务，达到教书育人的目的，实现教育教学目标，离不开教室、实验室、实验设备、各种教具等教育教学设施；医院为了治病救人，挽救人民生命安全，保障人民健康，也离不开门诊室、住院部、救护车、B超机、化验仪器等医疗设施。早在《担保法（草案）》审议过程中，对于学校、幼儿园、医院的财产能否抵押的问题就存在争议。国家教委与卫生部等行政管理部门从维护教育教学秩序与保障公众医疗的目的出发，认为“一旦用教育设施、医疗卫生设备来偿还债务，会影响学生上学和社会公众医疗。”而有的委员则提出，应当区分公立和私立学校及医院的不同情况区别对待，同时学校以校办工厂的设备进行抵押贷款也不存在问题。《担保法》最后综合了双方的意见，对学校、幼儿园、医院等单位并未区分公立与私立，同时也未禁止所有的财产设定抵押，将禁止抵押的财产范围限定于学校、幼儿园、医院等的“教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”。《物权法》继续沿用了这一规定。
禁止学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施抵押，对于保障社会公益事业的发展，保障民众能够享有到这些公益事业所带来的教育、卫生等基本利益都是十分必要的。在这方面我们曾经有过教训。据报道，山西省保德县为建设希望小学，由保德县团委和该县铁匠铺村委会（甲方）出面与某工程队（乙方）竟然签署协议约定“如甲方违约到期付不了款，要按银行贷款利息付给乙方，仍付不清款，由铁匠铺的旧学校做抵押”。结果由于无法偿还20多万元工程建设款，竟导致该县东关镇铁匠铺村福和希望小学的大门被工程队锁着，学生20多天都进不了课堂。
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从上面的例子可以
看出，如果允许以学校的教育设施抵押，一旦实现抵押权，不仅办学目的难以达到，严重的可能造成学生失学，影响社会安定。从国家、民族的未来考虑，从维护社会安定出发，从教育目的着眼，应当禁止以教育设施抵押。
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医院是为了保证公众健康而设立的，也是一种公益事业，如果允
许以医疗设施抵押，一旦实现抵押权，也会影响公众看病、治病，不利于保障人民健康。因此，《物权法》明确禁止以上述财产进行抵押。当然，
这里所禁止的只是学校、医院等公益机构的教育设施和医疗卫生设施和其他社会公益设施等特定财产的抵押，但并不禁止上述公益机构为自身债务以其他非社会公益设施进行抵押。《担保法解释》第53条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。”
除学校、幼儿园、医院外，其他社会公益设施也不得抵押。这里的其他社会公益设施包括公共图书馆、科学技术馆、博物馆、国家美术馆、少年宫、工人文化宫、敬老院、残疾人福利基金会等用于社会公益目的的设施，以上述社会公益设施抵押的，其抵押无效。
（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产
产权明晰是市场交易的基本要求。一项财产起所有权人或使用权人是谁，谁是物的主人，谁有权对该物进行支配，是对物进行利用和处分的前提。设定抵押权的行为是一种处分行为，它要求抵押人在对某项财产设定抵押时享有处分权，而只有财产所有人或使用权人才享有该项权利。如果某项财产的所有人或者使用权人不明，或者与他人存在争议，则可能发生抵押权人无权处分抵押财产的现象，从而侵犯财产所有权人或使用权人的合法权利，导致对真实权利人利益的损害。在第三人对该项财产主张权利时，则有可能引起矛盾和纠纷，使抵押权人的权利失去保障。同时，如果允许权属不明或有争议的财产设定抵押，也会纵容一些不法分子利用法律的这一漏洞进行诈害行为，以自己不享有所有权、使用权的财产设定抵押，骗取他人财产，侵犯他人的合法权益，造成社会经济秩序的混乱，影响社会安定。因此。《物权法》明确规定禁止以所有权、使用权不明或者有争议的财产进行抵押。实践中，所有权、使用权不明或者有争议的财产主要有下列情形：1、权属上存在争议，正处于诉讼或者仲裁过程中的财产。由于诉讼或仲裁程序正在进行，财产的归属为能终局确定，此时财产所有权人或使用权人尚处于不明状态。2、继承发生后，遗产没有分割完毕的财产。因为继承已经开始，遗产尚未进行分割，此时有可能发生部分继承人放弃
继承的问题，从而导致遗产的最终归属不明。有学者认为，违章建筑物也属所有权、使用权不明或者有争议的财产，
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我们认为此种观点有待商
榷。因为违章建筑物的所有权或使用权也是明确的，其之所以不能作为抵押物我因为法律禁止其流通。
（五）依法被查封、扣押、监管的财产
查封是指人民法院或者有关行政机关在财产上贴上封条，对不便加贴封条的张贴公告，就地封存，并禁止任何人转让和处理的强制措施。扣押是指人民法院或有权的行政机关将财物就地扣留或者易地扣留，其所有人或使用权人在扣留期间不得占有和处分的强制措施。根据《民事诉讼法》第94条、第223条的规定，人民法院对财产保全以及强制执行的财产有权采取查封、扣押等强制措施。另外，《产品质量法》、《税收征收管理法》等法律也规定了产品质量监督部门、工商行政管理部门以及税务机关等行政机关对违反有关法律、法规的财产采取查封、扣押等强制措施。监管是指海关对自进境起到办结海关手续的进口货物，自向海关申报起到出境止的出口货物过境、转运、通运货物，以及暂时进口货物、保税货物和其他尚未办结海关手续的进出境货物进行监督、管理，对违反《海关法》和其他有关法律法规规定进出境货物、物品等予以扣留。《海关法》第26条第1款规定：“海关监管货物，未经海关许可，任何单位和个人不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、转让或者更换标记。”
依法被查封、扣押、监管的财产，虽然其所有权并未发生变动，仍属于财产所有权人，但其在法律上的处分权却受到了限制，对于其中因违反法律法规而被扣留的物品，其合法性也处于不确定状态，因此，法律禁止以上述财产进行抵押。以上述财产抵押的，抵押无效。但是，如果人民法院或有权的行政机关采取的查封、扣押或监管本身是违法的，或者在其依法采取查封、扣押、监管之前，财产已经被设定抵押的，则抵押权不受影响。《担保法解释》第55条规定：“已经设定抵押的财产被采取查封、扣押等财产保全或者执行措施的，不影响抵押权的效力。”最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》对此亦有类似规定。
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（六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产
这是一项兜底性规定，旨在避免遗漏有关法律、行政法规规定不得抵押的财产种类。《物权法》不可能全部列举不得抵押的财产类型，除《物权法》规定的上述五项不得抵押的财产外，其他法律、行政法规还规定了其他不得抵押的财产。例如，根据《文物保护法》第24条的规定，国有不可移动文物不得转让、抵押。第25条也规定非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。违反上述规定的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得，违法所得1万元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足1万元的，并处5000元以上2万元以下的罚款。另根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第7条的规定，国家对互联网上网服务营业场所经营单位的经营活动实行许可制度。未经许可，任何组织和个人不得设立互联网上网服务营业场所，不得从事互联网上网服务经营活动。第12条规定：互联网上网服务营业场所经营单位不得涂改、出租、出借或者以其他方式转让《网络文化经营许可证》。因此《网络文化经营许可证》也不得抵押。此外，根据《担保法解释第48条的规定，以法定程序确认为违法、违章的建筑物抵押的，抵押无效。故违法、违章的建筑物也不得抵押。
【注释】
作者单位：山东省临沂市兰山区人民法院
[1]许明月：《抵押权制度研究》，法律出版社1998年版，第135页。 [2]参见《关于〈中华人民共和国担保法（草案）〉的说明》。 [3]王胜明：《中华人民共和国物权法解读》，中国法制出版社2007年版，第385页。
[4]李国光、奚晓明、金剑峰、曹士兵：《最高人民法院〈关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释〉理解与适用》，吉林人民出版社2000