背离人民的意志和利益，从而导致权力的所有者与使用者分离。因此，权力也是同地位、利益密切相关的。
由此可见，权力有抽象权力与具体权力之分。抽象权力的主休主要是国家、政府、政党等，而具体权力的主体一般说来则应理解为个人或人格化、个性化的组织。抽象权力具有更多的政治性内容，是作为一种政治权力而存在的。具体权力则具有更多的事务性内容，表现为国家与社会公共事务管理的权力。抽象权力具有较多的公共性，是一种服务于社会共同利益的权力，但具体权力却是实现中的权力，是现实地发挥作用的权力。抽象权力是通过法律固定下来的，是合法化、合理化的权力。具体权力与抽象权力相比，具有较大的张力，呈现出以抽象权力为轴心的运动状态。当具体权力与抽象权力之间呈现出这种若即若离的状态时，被看作是权力灵活性的特征，如果具体权力背离了抽象权力的宗旨，脱离了抽象权力的轨道和超出了抽象权力的框架，就变成了一种非法行使的权力，是需要加以制止的权力。
在我国，国体是人民民主专政制，政体是全国人民代表大会制。这个政治制度的基本框架，规定我国行政权力的根源在人民。全体人民通过人民代表机关组织自己的政府，并通过制定宪法和法律，赋予政府各项职权。这样，从权力性质上保证了行政权的人民性。那么，对我国具有人民性的行政权，是否也有必要制约呢？回答是十分肯定的。因为根源于人民的行政权力，同样存在着背离人民利益而运行的可能，并在获得权力后很容易使这种可能变为现实。关于这一点，无论是理论，还是我国的政治实践，都有充分的证明。恩格斯说：“社会起初用简单分工办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是，后来，这些机关，而其中主要的是国家政权，为了追求自己的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。这种情形不但在例如世袭的君主国内可以看到，而且在民主的共和国内也可以看到。”就是说，社会公仆变成社会主人的情况，在任何形态的国家都可能出现。为什么呢？原因就在于，社会公仆作为“社会公共职能的执行者”，他们所执行的共同职能的社会所不有缺少的，而一旦“被指定去执行这种职能的人，就获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益，他们在对这些人的关系上成为独立的人”。当他们为了追求自己的特殊利益时，他们就不能不、也具有条件变成脱离人民利益的主人，成为利用社会共同职能谋取私利的腐败分子。我国的政治实践充分证明这种情形的存在。如果说，“文革十年动乱”是整个国家权力逆向运行的表现，那么，改革开放以来出现的腐败现象和官僚主义，则是个别社会公仆成为社会主义，部分行政权成为谋取私利的工具的表现。前一种情形，效率成为毫无意义的命题，文革期间一些不正常的行政事务的“时效”是很高的，如“贯彻‘最高指示’不过夜”，但由于整个权力逆向运行，高“时效”只能加
速其破坏性。后一种情形，则是对行政权威的直接亵渎和破坏，它从局部拖延了国家权力正常运行的速度。
凡是领导干部，手中都有一定的权力。如何防止权力滥用，既是社会关注的热点，也是干部讲正气的重点。权力具有二重性，“清官”用它可以为人民服务，贪官只会用它为自己或以自己为轴心的小集团谋私利。胡长清、成克杰、陈希同之所以走上犯罪道路，就是权力极度膨胀的结果。所以，权力需要制约和监督。制约和监督是权力的防腐剂。可见，在我国社会主义政治制度下，也很必要对行政权力实行制约。如果没有有效的行政权力制约，提高行政效率就是一句空话。
第四章 行政监督制约行政效率主要表现
这个环节的监督是通过两个方面制约行政效率的，一是行政决策，二是行政执行。前一个方面的监督体现权力运行的严肃性，后一个方面的监督体现权力运行的权威性。两者相互联系、相互作用、相互制约，共同保证权力运行的有效性和高效性。
4.1行政监督通过行政决策制约行政效率
行政决策包括三个相互联系的层次，即行政立法、行政领导决策和行政决定。行政立法是指国家行政机关依照宪法和有关法律授予的职权、程序或依国家立法机关的授权，制定和发布有关的行政法规、行政规章和措施。这里包括职能性行政立法和授权性行政立法，前者是依照宪法规定的权限而立法，后者是根据国家权力机关授权而立法。行政领导决策是指行政机关的领导集体，就国家的政治、经济、科学、文化、军事、外交及社会生活的各个方面的重大事务的目标和方案所作出的抉择。行政决定是指行政机关对国家行政管理范围的具体事项、具体事件、具体问题，单方面作出处理意见的过程。行政决策的三个层次从宏观和微观、抽象和具体，为行政权力的运行规定方向、目标、方针和任务，是行政权力运行的启动器。它们不仅影响和制约着行政执行的效率，而且本身就存在效率问题，需要监督机制保证它们的高效运行。
行政立法本身就是提高行政效率的一条途径，但这条途径的有效性首先取决于行政立法的合法性和合理性，这需要监督机制来保证。一是要严格行政立法的审查批准制度，保持行政立法的严肃性和科学性。二是要加强对实施行政法律文件的监督，纠正和防止对行政法律文件的不当实施和滥用，及时发现行政法律文件的缺陷以便修正和补充，排除各种干扰和不良影响，保证行政法律文件的顺利
施行。行政立法本身如果实施不当，或相互矛盾，或施行不力。那么，以后的行政执行将无所适从，效率无从谈起。
行政领导决策的有效和高效，是以科学性和民主性为前提的。行政监督在这里的作用也是十分明显的。一是通过科学的决策制度，严格决策程序，防止个人专断和盲目决策。二是通过严格的决策责任制，包括决策报告制度、决策检查制度等，及时发现和纠正行政决策中不科学、不合量和失误的决策行为，促使行政领导既慎重又高效地决策。三是通过决策反馈制度，及时修正偏差、补充不足，防止官僚主义造成偏差和失误。
行政决定具有特定性、具体性、单向性等特点，是连结行政决策和行政执行的中介。所以，保证这个层次的有效和高效特别重要。这种保证同样要依靠行政监督机制对行政决定的监督主要有两方面：一是合法监督。由于行政决定是一种行政执法行为它必须符合法定条件才能成立，所以有必要通过监督来保证行政决定主体的法律地位和权限，防止其以情代法，以权代法，避免国家和人民的利益被损害。二是责任监督。行政决定是行政领导决策的具体化、特定化。向上级负责，忠实于行政管理目标，认真实施上级行政机关的行政法规的指令，是行政决定主体的职责。因此，还必须有责任制度和行政纪律来约束行政决定主体，使其尽职尽责，防止偏离行政管理目标和法规现象的发生。
上述三个层次是行政运行的初始阶段，它们的合法性、科学性、高效性，为行政执行的高效化打下了基础。但是，这三个层次最终还是要落实到行政执行上，否则，行政效率的实质意义无法体现出来。所谓行政执行，就是国家行政机关及其工作人员贯彻落实行政立法、行政领导决策和行政决定所制定的法规、目标、计划和措施，使决策目标和行动方案变成现实，转化成社会成果，产生符合国家、社会人民利益的正效应的全部活动的总和。所以，可以说，行政执行的高效化，是行政效率意义的最终实现。
4.2行政监督通过行政执行制约行政效率
行政执行是国家行政管理活动中的一种行政实务性活动，时效性和操作性是其最突出的特点。行政监督的这个环节对行政效率的制约作用，也主要发生在时效的操作规程上。一是时效监督，即对每一执行程序和执行阶段作出明确的时间限定和质量规定，不允许任意拖延时间和降低质量。这就要不从制度上把时间标准、质量标准纳入行政执行的控制标准。二是操作规程监督。包括：1、操作程序监督,以保证操作程序科学化，减少不必要的程序、手续和动作；2、操作过程的反馈，以便及时改变和撤销“违法”和“不适当”的行政执行，避免越权行为的发生，维护国家和人民群众的利益；3、操作结果的反馈，以便总结经验，提
高行政执行能力。
上述可见，行政监督对行政效率的制约是全面的，它贯穿于行政权力产生和运行的全过程，发生于全过程的每一个环节。任何一个环节监督不力，都可能影响整个行政管理的效率。当然，有了行政监督，并不是行政效率就必然高。如果行政监督的体制和结构不合量，那么，相互制约也会变成相互推委或相互牵扯，这样的监督不仅无益于提搞效率，相反会破坏效率。
第五章 行政监督制约行政效率的措施
提高行政效率，是行政管理的重要目标，又是社会主义现代化建设的迫切要求。因此，注重行政效率，是对政府工作评价的一个重要内容。
我国的行政监督，是指党、国家权力机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动进行的自上而下、自下而上的广泛而系统的监察和督导。在我国的社会主义政治制度下，通过加强对行政权力的监督而提高行政效率，的确是我国行政监督工作的一个重要方面。
5.1加强民主政治立法和行政立法，健全监督制约权力的法律体系
完善权力监督制约机制，必须以健全法律为重心。法律作为一种特殊的社会规范，一种非人格化的制度，具有指引、评价、教育、强制等功能，它通过建立一定的规则起到指引人们的行为方向、提供评价人的行为的标准和准绳、教育人们依法行使权力。因此，有的法学学者认为：“法律的基本作用之一及是约束与限制权力。”法律对保证权力监督制约的权威性、强制性和标准化，提高监督制约的效力具有重要意义。因此，完善权力监督制约机制，首先应从以下几方面健全监督制约权力的法律体系。
5.1.1完善规范权力主体方面的立法
着重健全政府各执法部门的组织和公务员法、法官法、检察官法，明确界定其权力和职责，使人民更好地了解国家机关的权限范围，易于监督；又可以使国家机关严格在职权范围内行使权力，不越权、滥用权力。当前，要全面实施好《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》，对国家机关工作人员实行常规有序的规范化管理，确立国家机关工作人员的录用、选拔、考核、晋升、奖惩等制度，增强干部工作的规范化和透明度，防止组织人事领域的以权谋私，任人唯亲，
“跑官、要官”等腐败现象，明确国家机关工作人员的权利义务和纪律，约束其权力行为。今后要在实施《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》的基础上，总结经验，制定《国家公务员法》和系统、完善、具体的规范约束国家机关工作人员的实施细则。
5.1.2抓紧行政程序立法
行政程序是行政机关在实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤。必须明确规定行政机关使权力的方式、方法和步骤，严格规范行政机关的行政行为，防止或减少权力主体失职、越权和滥用职权、八届全国人大四次会议上审议通过的《行政处罚法》首次我国行政处罚领域确立了行政机关行使行政处罚权的基本程序，如实行申辩和听证制度、调查违法行为的与决定行政处罚的相分开的制度、罚款决定机关与罚款收缴机构相分离的制度等重要行政程序，对监督制约行政处罚权力的滥用具有重要意义。
5.1.3完善廉政方面的法律
着重建立公职人员个人收入与财产申报、收受馈赠登记、重大事项报告制度和回避制度。
5.1.4完善监督方面的法律
当前要尽快制定出台加强各监督机构法律地位、理顺关系的，《监督法》和规范行政监察行为，强化监察职能的《行政监察法》，以及保障舆论监督的《新闻法》、《出版法》等法律。
5.2搞好内部权力分解，建立科学的权力制衡机制
我国实行的是议行合一的政治制度，历来反对资产阶级的“三权分立”制度，但是，资产阶级思想家关于“权力制衡”的思想却是人类社会政治实践中总结出来的经验结晶，是人类共同的财富，是可以批判继承，拿来为我们所用的。对一些重要的权力，如直接掌管人财物的权力、涉及公民、法人及其他组织的利益、人身自由的权力，必须加以分解，交由不同的部门和人员交叉分工序行使，使之在分工序行使权力的过程中互相监督制约，从而改变由同一部门或同一个人多项职能揽于一身、一个人说了算的做法。