检察机关应成为环境民事公益诉讼的主力军吗？
杨朝霞
摘要：从长远来看，让检察机关成为环境民事公益诉讼的“主力军”，不仅会造成司法体制上的混乱和实际运作上的困难，也不利于建构科学理性的环境公益诉讼制度。检察机关应当通过积极支持起诉、督促起诉、提起刑事附带民事诉讼以及作为“替补”性原告而提起环境民事公益诉讼，来参与和辅佐环境民事公益诉讼，以实现对环境公益的维护。换言之，在根本定位上，不是检察机关而是公众才是未来环境民事公益诉讼的“主力军”。不过，基于现实主义考虑，在公益精神稀缺、公众力量稚嫩的当下，还需检察机关充当“先锋”，以期推进我国的环境民事公益诉讼早日走出当前困境，率先取得突破性进展。
环境执法、公众参与和环境公益诉讼，是防治环境危机，应对环境问题，维护公共环境权益的三大“利剑”。然而，关于环境民事公益诉讼（仅指为预防和救济“对环境本身的损害”而提起的诉讼，而不包括因环境侵害致使不确定多数人的人身和财产遭受损害而提起的私益性群体诉讼），谁应当有资格成为适格原告，一直是法学界争论不休的重大理论问题。对此，许多学者主张公民、法人、环保组织、环保部门、检察机关等主体都有资格，甚至部分学者和实务界人士还主张检察机关应当成为“主力军”。从环境司法实践来看，全国各地也涌现出多起由检察机关（广州、贵阳、无锡、昆明、海南等地的检察机关较为活跃）作为原告提起环境民事公诉的成功案例，如海珠区检察院提起的广东首例环境公益诉讼案等。但问题是，检察机关是否真正应当成为环境民事公益诉讼的“主力军”？如果答案是否定的，那么，检察机关在环境公益诉讼中到底应当担当怎样的角色，发挥何种的作用呢？
一、检察机成为环境民事公益诉讼原告面临诸多难题
尽管“公共信托理论”为检察机关提起环境民事公益诉讼奠定了一定的理论基础，况且国际上也存在由检察机关担当环境公益诉讼原告的世界通例，然而，就我国而言，检察机关作为原告直接提起环境民事公益诉讼，还面临如下诸多难题： 其一，同检察机关的“法律监督者”地位存在一定的冲突。与美国等西方国家的检察机关是作为国家行政机关之国家公诉人的司法体制不同，我国的检察机关在组织属性上属于法律监督机关，以对政府部门、法院等进行法律监督为基本职责。若允许检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，势必在诉讼中产生类似于“监督员”兼“运动员”的角色冲突。
其二，可能违背当事人诉讼地位平等原则。检查机关在性质上属于国家权力机构，如果让其作为原告，在法庭上起诉污染企业（往往也具有经济上的正当性），明显违背民事诉讼中当事人诉讼地位平等的原则，很可能损害被告的权益。因为，只要是对簿公堂，就有输有赢，换言之，检察作为原告有可能败诉，但与此同时，检察院不仅有抗诉的权力，而且最后还能作为法律监督者启动审判监督程序，这焉能保证法院的公正裁判，又如何保证被告的正当权益？
其三，缺乏现行立法框架下明确的法律依据。在国家层面，我国《宪法》、《人民检察院组织法》以及2010年6月29日出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（确认了环保行政部门代表国家提起环境公益诉讼的原告地位）等相关立法和司法解释中，并无授权检察机关提起民事诉讼的明文规定。只是一些地方性立法或内部规范性文件，做了诸多大胆的创新，赋予了检察机关提起环境民事公诉和环境行政公诉的诉权，譬如《贵阳市促进生态文明建设条例》、贵阳市中级人民法院《关于大力推进环境公益诉讼促进生态文明建设的实施意见》、无锡市中级人民法院和市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》、云南省高院发布的《全省法院环境保护审判建
设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》等。但是，严格说来，这些规范性文件均不足以成为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。
当然，以上这些难题并不能绝对否定检察机关提起环境公益诉讼的原告地位，再者，有些难题也是可以通过修改现行立法或进行制度设计予以解决的。首先，关于“监督员”兼“运动员”的角色冲突问题，我们可通过限制检察机关的审判监督权，予以解决。其次，关于可能违背“当事人诉讼地位平等原则”的问题，我们可通过采取对检察机关提起环境民事公益诉讼科加较为严格的起诉条件；诉讼规则上仍沿用传统的“谁主张谁举证”以及“因果关系推定”的原则，而不适用《侵权责任法》中的举证责任倒置规则；规定检察机关应主要致力于提起环境行政公益诉讼等措施，来减少这种负面效应。再次，关于“缺乏明确法律依据”的问题，我们可通过司法解释或立法修改，直接确认检察机关的原告地位，而圆满解决。然而，进一步的问题是，检察机关是否应当成为提起环境公益诉讼的主力军呢？ 二、检察机不应成为提起环境民事公益诉讼的“主力军”
尽管检察机关拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，相较于公众和环保部门等其他类型原告而言，其诉讼的能力更强和水平更高，然而，在诉讼地位上若把其定位为原告中的“主力军”，则会遭遇诸多不可克服的挑战：
其一，缺欠充足的理论基础。有学者认为，在我国，既然作为法律监督者的检察机关能够唯一代表国家，对破坏环境刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人（环境致害人和行政渎职者等）提起环境刑事公诉，那么，其同样也能够作为主力甚至唯一原告，代表国家对破坏环境民事法律秩序、导致国家和社会公共环境利益受到损害和威胁的当事人提起环境民事公诉。其实，这种推理是很牵强甚至荒谬的。这是由因为，环境民事公益诉讼和环境刑事公诉所涉及的公共利益，在利益属性和利益层次上有着显著的不同（前者属于一般公益后者则属于基本公益），绝不能基于检察机关可以唯一代表公益提起刑事公诉，就简单地推导出应
作为主力甚至唯一原告而提起环境民事公益诉讼。因为，二者之间并不存在类比推理的逻辑基础。
其二，缺乏作为主力原告的客观条件。这主要是因为检察机关并不具备启动环境民事公益诉讼程序的便利性和及时性。事实上，检察机关受理环境案件往往具有被动性：除了职务犯罪的自侦案件外，普通刑事案件往往需由侦查部门发现犯罪事实，并移交公诉；侦查监督工作，一般也是对侦查部门提出的逮捕请求进行核实；至于民事行政检察案件的来源，部分源于当事人基于对法律判决不服而提出的申诉，更多的则源于举报或控告。可见，检察机关在发现环境损害案件事实并启动公益诉讼的案源方面，存在严重的不足。相比较而言，同是作为环境公益代表机关的环保部门，由于其往往工作在同违法环境行为作斗争的广大第一线，在发现环境公益侵害案件事实（案源），并及时启动公益诉讼程序方面，显然具有检察机关难以比拟的优势。
其三，偏离法定的核心使命和当前环境法治的工作重心。就当前法律框架下环境保护不力的根源而言，对政府和环保部门出于地方保护、权力寻租等动因而不依法履行环境监管职责的失职和渎职行为，对企业为追求高额利润不惜污染和破坏环境的违法犯罪行为，缺乏有效监督和严厉打击，才是最主要和更深层次的原因。因此，正如王灿发教授所言，检察机关更应该做的是，充分利用现有的法律授权，把主要精力放在加大对破坏环境资源犯罪的打击，加强对环境监管失职罪的查处，增强对环境诉讼案件的监督抗诉以及对公安机关的环境犯罪侦查、法院的行政非诉执行和审判执行的监督上来，从而确保环境公益保护不力的问题在现有权力资源结构体系内得到有序和高效的解决。
其四，难以摆脱公益选择的难题。众所周知，利益是具有多样性和层次性的，同样，公共利益也具有多样性和层次性。所谓多样性，是指不同公益在利益性质上的不同，如国防公益、经济公益（又可细分为农业公益、工业公益等）、教育公
益、交通公益、环境公益（又可细分为空气公益、水体公益、土壤公益等）等。所谓层次性，是指同一类型的不同公益在利益层次上具有重要性和广泛性的不同，譬如经济公益具有国家公益、省域公益、市域公益、县域公益等不同层次。受资源的稀缺性、利益主体范围以及利益主体偏好的影响，不同类型公益以及不同层次公益之间，可能会存在不可避免的冲突和矛盾。此时，公益的选择，将是检察机关不可回避的问题。譬如，厦门的PX项目事件存在经济公益和环境公益的尖锐冲突，如果检察机关选择代表经济公益（108亿PX项目的建成对于厦门的经济发展以及促进就业来说无疑意味着巨大的经济公益），其当然不会提起环境公益诉讼，那么，环境公益将得不到保护。简言之，由检察机关作为环境公益诉讼的主力或唯一原告，将使环境公益置于无可保护的境地。然而，由不同类型的行政部门来代表相应的公益就可以很好地解决检察机关的这一难题，譬如，由环保部门代表环境公益来提起环境公益诉讼。
其五，有违我国环境法治道路实现历史性转变的要求。受历史性因素的影响，中国环境法治建设主要走的是一条“政府推进型”的道路，其典型特征是过于强调政府的主导作用，而忽视社会公众的自发和自觉性力量。这不仅不利于克服“政府失灵”的潜在风险，也不利于市民社会的发育和成长。站在历史发展和法治进步的高度，我们务必逐步推进环境法治道路从“政府推进型”向“社会演进型”的转变，大力发展和培植社会、民间法治资源，发挥社会、民间法治资源对中国社会法治化进程的推进作用，增强社会公众在环境法治中的贡献力量。正如台湾柯泽东教授所言：现代社会，国民（包括社会团体）乃至社会大众，对自然或文化环境破坏及对公害之产生，直接或间接不无关系，故国民对环境保全之遵守及努力之意愿，应为最普遍，最广大之第一线！换言之，公众才是环境公益诉讼未来的“主力军”。
可见，由检察机关担当提起环境民事公益诉讼的主力军，从长远来看，不仅会造成司法体制上的混乱和实际操作上的困难，甚至还会阻碍公众参与环境保护法治