第三章 行政主体
第一节 行政组织法
一、
行政组织法的概念
行政组织法是关于行政组织的职能和权限、设置权和编制权、公务员录用权和管理权的法律制度，可以分为行政组织（行政机关和非政府公共组织）和公务员两大部分。行政组织法的表现形式：一是制定行政组织基本制度和基本职权的行政组织基本法；二是规定具体行政机关组织事项和具体职权的单行法。目前关于行政组织和人员的基本立法是宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、民族区域自治法、国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例和公务员法。
二、 行政组织法的基本原则 （一） 民主集中制原则
它是处理行政机关与其他国家机关、行政机关之间和行政机关与公务员相互关系的根本准则。 （二） 中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动
性、积极性原则
（三） 行政机关的组织建设，实行精简的原则。
三、 行政组织法的基本制度 （一） 行政首长负责制
这是我国行政机关决策的基本制度。中央人民政府实行总理负责制和部长主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡长和镇长负责制。政府会议分为全体会议和常务会议，国务院工作中的重大问题，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议讨论决定。县级以上地方各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。
（二） 行政机关和政府组成人员任期制 它们是关于行政机关更迭期限的基本制度。国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不超过两届。地方各级人民政府每届任期与本级人民代表大会每届任期相同。
（三） 民族区域自治制度
它是我国少数民族在行政管理方面行使自治权的基本制度。自治区、自治州和自治县的人民政府是该自治地方的自治机关之一，行政法律规定的民族自治权。（民族区域自治不包括自治乡）
（四） 公务员制度
它是我国选拔任用和管理行政机关工作人员的基本制度。公务员的录用和任用遵循德才兼备的用人标准及公开、平等、竞争和择优的原则。
第二节 行政组织
一、 行政组织的概念
行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。以行政职位为基本构成单位，可以组成不同规模、不同功能和不同形式的各种行政组织。 行政组织的典型和主要形态是国家行政机关。行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构。按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类： （一） 中央行政机关和地方行政机关。 它反映以行政区划为基础的国家行政整体与部分的
关系。
（二） 一般行政机关和专门行政机关。 一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级人
民政府，如国务院和地方各级人民政府；专门行政机关则是一级人民政府的职能部门，如国务院的各部委，地方政府的厅、局。
（三） 正式行政机关和派出机关与派出机构。正式行政机关是由人民代表大会设立并独立
行使职权的行政机关；派出机关与派出机构是正式行政机关的派出机关和机构，行使设立机关和相关立法赋予的职权。 二、
行政主体
根据行政诉讼法、行政复议法等立法规定，行政法学提出了行政主体范畴。
行政主体，是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和社会组织。它的重要特征是以实施者的独立名义从事行政活动和承担相关法律责任。我国形成行政主体制度的原因：一是需要有具体的机构来行使行政职权和参加行政复议与行政诉讼；二是出于行政效率和编制管理的需要，非政府组织可以依法成为行政职权的实施者。能够成为行政主体的包括行政机关和非政府组织，但是他们管理具体行政事务时需要有法律法规作为根据。虽然行政机关是最重要、最常见的行政主体，但是并非所有的行政机关都能成为行政主体。哪些行政机关能够成为行政主体，应当根据法律规定来确定。 行政主体是行政行为的当事人，在行政诉讼中是被告，在行政复议中是被上诉人。 三、
中央行政组织
（一） 国务院
是全国最高行政机关，具备行政主体资格 （二） 国务院组成部门
俗称中央部委，有外交部、国防部、发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、民族委、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环保部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署，共25个，都有行政主体资格。 这25个部的部长是国务院组成人员。 （三） 国务院直属单位
国务院直属单位与部委相似，但地位上略低于部委，具体又分三种：
1. 直属机构，俗称直属局，包括海关总署、税务总局、工商总局、质监总局、新闻出版广
播电影电视总局（国家版权局）、体育总局、安监总局、统计局、林业局、知识产权局、旅游局、宗教事务局、参事局、机关事务管理局、预防腐败局，共15个。除参事室外，都有行政主体资格。 2. 直属特设机构。仅有一个，即国有资产监督管理委员会，有行政主体资格。
3. 直属事业单位，共17个，部分不具有行政主体资格，包括新华社、国务院发展研究中
心、国家行政学院、自然科学基金委、台办、新闻办6个单位；部分因授权而具备行政主体资格，包括证监会、银监会、保监会、电监会、社保基金理事会、地震局、气象局、档案局、中科院、社科院、工程院11个单位。 直属单位不是国务院组成机构，所以类似于国资委的主任不是国务院组成人员。
中科院、社科院、工程院由于学位条例授权，可以颁发学位证书，所以有主体资格。地方社科院、中科院、工程院有硕士、博士点的就有行政主体资格。学士学位的授予只有高校才有。 （四） 国务院组成部门管理的行政机构
俗称部管局，在体制上隶属于国务院的某个组成部门或直属单位（也可能与中共中央的部门共管），包括信访局、粮食局、能源局、国防科工局、烟草专卖局、外国专家局、公务员局、海洋局、测绘局、民航局、邮政局、文物局、食品药品监督管理总局、中医药管理局、外汇管理局、煤监局、保密局、密码管理局、国家铁路管理局（属交通部管局），共19个，都具有独立的行政主体资格。
（五） 国务院办公机构。即国务院办公厅，负责国务院的日常事务，不具有行政主体资格。 （六） 国务院办事机构包括国务院的侨办、港澳办、法制办、研究室共4个，不具有行政
主体资格。 （七） 国务院议事协调机构
国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机关按照各自的职责负责办理。在特殊或者经济的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以指定临时性的行政管理措施。国务院议事协调机构的数量很多，一般不具备行政主体资格，但个别因获得特别授权而成为行政主体，如国务院学位委员会、防汛抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部等。 （八） 国务院部门的内设机构
设立于国务院组成部门、直属单位，甚至办公机构、办事机构的内部，是这些单位的一个组成部分，一般不具有行政主体资格。但也有某些此类机构获得特别授权而成为行政主体，如国家知识产权局内设的专利复审委员会获得《专利法》的授权；工商行政管理总局内设的商标评审委员会获得《商标法》的授权。
四、
地方行政组织
（一） 地方各级政府
分为省级（省、自治区、直辖市），地级（设区的市、自治乡），县级（县、自治县、自治旗、县级市[如慈溪市，余姚市，由宁波市代管，其地位相当于县]、市辖区[如宁波市的市辖区就是江东、江北、海曙、北仑、镇海、鄞州六个区]），乡级（乡、民族乡、镇）。各级政府都是行政主体。
（二） 地方各级政府的工作部门与直属单位
与国务院的组成部门与直属单位，基本上存在对应关系。一般来说，国务院的上述单位中具备行政主体资格的，地方政府中与其对应的单位也就具有行政主体资格，反之就不具有行政主体资格。只有县级以上（含县级）政府才设立这些部门与单位，乡、镇政府不设工作部门。 县级以上地方各级政府的工作部门主要有：经济计划、科学、体育、计划生育、财政、公安、民政、司法、监察、文化、卫生、工业、农业、林业、交通、外贸、教育、广播电视等委员会、厅、局（科）。 （三） 地方各级政府的派出机关
包括省级政府派出的地区行政公署（事先必须得到国务院批准，92年将地区行政公署变为地级市，所以现在已经不存在地区行政公署），县级政府派出的区公所（事先必须得到省级政府批准，92年撤销区公所，现在已经不存在），市辖区或县级市政府派出的街道办事处（事先必须得到其上一级政府批准），以及某些地方政府派往当地开发区的管理委员会（管委会应该是为了筹建开发区政府而设立的，成立开发区政府之后，管委会应该撤销，但现实情况是政府成立之后管委会依然存在，一套人马，两块牌子。如果突出行政诉讼，看盖的是谁家的章就向谁提起行政诉讼）。 这些派出机关在地位上类似于一级政府，具有行政主体资格。派出机关原则上都有行政主体资格，而派出机构要法律法规授权才有行政主体资格。 （四） 地方政府的办公机构、办事机构、议事协调机构
地方政府的这些机构在设立上与国务院类似，一般情况下不具有行政主体资格。
（五） 中央在地方上的派出机构与分支机构
派出机构一般不具有行政主体资格，需要法律法规授权。
分支机构如中国人民银行在地方上设立的分行、支行，银监会在地方上设立的银监局，一般具有行政主体资格。
地方中国人民银行管理该地方的各商业银行支行。如果商业银行对人民银行行政行为不满，可以作为行政诉讼原告提起行政诉讼。说明地方人民银行有行政主体资格，地方商业银行有主体地位，可以作为民事案件的原告和被告。
（六） 地方行政机关的派出机构与内设机构
地方行政机关设立的派出机构或内设机构，是这个机关的组成部分，一般不具有独立职权，不能成为行政主体。
也有一些派出机构与内设机构获得授权，在一定权限内具备行政主体资格。在派出机构方面，常见的如派出所（处以警告或500元以下罚款）、税务局（处以2000元以下罚款）、工商所（对个体户或集市贸易中违法行为进行处罚）等
在内设机构方面，常见的如地方公安部门的内设机构，包括公安消防机构、公安交通管理机构、公安出入境管理机构等。（这些机构实质上已经越来越独立）
五、
实施行政职能的非政府组织
（一） 法律、法规授权组织
法律、法规授权组织是指根据法律、法规的规定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织、因授权获得行政主体资格。与行政机关相比，法律、法规授权的组织具有以下特征：
1. 法律法规授权的组织是指非国家机关的组织。它们不同于行政机关，不具有国家机关的
地位，它们只有在行使法律法规所授职权时，才享有国家权力和承担行政法律责任，在非行使法律授权时行使民事权利和承担民事义务。 2. 法律法规授权的组织行使的是特定行政职权而非一般行政职权。所谓特定职权，即限于
相应法律法规明确规定的某项具体职权或具体事项。一般情况下，法律法规授权组织是民事主体。（各级政府的组织部门履行的也是特定职权，只是法律法规授权组织的职权范围更狭窄，各级政府履行的是一般职权） 法律法规授权组织一定是组织法以外法律法规授权，组织法授权的就直接是行政机关。而且一定是非政府组织，行政机关内设机构虽然是法律法规授权，但其属于政府组织，所以不是法律法规授权组织。但国务院直属事业单位就属于法律法规授权组织，因为其是非政府组织。 法律、法规授权组织包括企业组织（主要是公用事业企业，如铁路、电信、邮政、煤气、自来水等），事业单位（如高等学校、科研机构、防疫站），行业组织（如律师协会、注册会计师协会、医师协会等），社会团体（如工会、妇联等）、基层群众自治组织（包括村委会与居委会在特定情况下，如发放救灾款、征兵时）。 （二） 行政机关委托的组织
行政机关委托的组织，是以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的非政府组织。这类组织不能以自己的名义实施行政管理和对外承担法律后果（后果由委托机关承担），不能获得行政主体资格。
被委托组织的条件通常由具体法律法规规定。例如《行政处罚法》规定，行政机关依照法律法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托其他组织实施行政处罚，但受委托的组织必须符合以下条件：
1. 属于依法成立的管理公共事务的事业组织 2. 具有熟悉有关法律法规规章和业务的工作人员
3. 对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或
者技术鉴定。 一般来说，被委托组织的职权范围通常也是受委托行政机关职权范围的限制。当法律法规授权这些组织行使行政职权时，它们即为被授权组织；当法律法规未授权，而是行政机关委托它们行使一定行政职权时，它们即为委托的组织。
被委托组织的范围是相当广泛的，在实践中，下述两类组织也经常受行政机关委托行使某些行政职权：1. 群众性治安保卫组织。群众性治安保卫组织是指在全国范围内普遍设立的治安保卫委员会和主要在一些大中城市设立的联防队。治保会和治安联防队通常被委托行使某些行政管理职权。 2. 某些私人组织。在某些行政管理领域，法律法规还规定主管行政机关