户、一院多房的居住模式和原煤起灶的方式，随着城市建设的扩大、土地的占用，这些村民得到了经济实惠，使原来一家一户的平房变成一家一栋小楼房，做饭和取暖还是使用燃煤小火炉或小锅炉，这些小火炉小锅炉是最原始的土产品，不但存在安全的隐患，同时污染物低空排放严重超标，众多的小烟筒形成了一个污染群体 。生活垃圾是一种成份复杂的混合物。在运输和露天堆放过程中，有机物分解产生恶臭，并向大气释放出大量的氨、硫化物等污染物，而且大多数情况下城中村都会采取焚烧这些垃圾的做法，垃圾一旦被燃烧就会排出大量的有毒气体，这些气体散发出大量的恶臭，其中这些气体中有些还含有许多致癌、致畸物质，严重危害着城中村人民的生活健康。
（3）污染水体
由于没有统一的下水管网（市政设施）城中村的村民仍保持着农村习俗，饮食、洗菜生活废水顺手院子一泼，加之现在有小锅炉洗澡、采暖等污水不加任何处理大量直接排放，不仅污染了地表水，也是地下水污染超标的重要原因之一 。生活污水随意排放冲入地面水体，在垃圾堆放或填坑过程中还会产生大量的酸性和碱性有机污染物，同时将垃圾中的重金属溶解出来，严重影响城中村人民的生活饮用水。
（4）危害群众健康
生活垃圾不但含有病原微生物，而且能为老鼠、鸟类及蚊蝇提供食物、栖息和繁殖的场所，也是传染疾病的根源。 许多的垃圾堆积在一起，不仅占用很多的土地，而且会产生一些有毒有害的物质，发出阵阵的臭味，污染空气、水源。同时，滋生蚊、蝇、蟑螂、老鼠，传播疾病，对人们的健康危害极大。 城中村每年都有大量人口感染呼吸道传染病及其它传染性疾病。
（5）环境安全事故隐患
一些中小型企业无法达到进入产业园的标准，于是便将生产线设在了城中村，一方面租金便宜，另一方面环境审查不严。于是很多城中村你可以看到大片的烟尘，听到隆隆的机器声，污水横流，污染十分严重。由于很多公司的生产线设在城中村，不合理的排放废烟废气，和很多电子产品的放置，可能导致大量污染，很容易使村民感染疾病。尤其是电子产品中废水的排放，很容易导致河水中鱼虾和植被的死亡，更甚导致重大环境安全事故4。
二 城中村环境形成的原因和立法方面的缺陷
1“城中村”活动主体及环卫工作主体的素质
从“城中村”内活动主体来看，一方面，当地村民虽然居住生活已经适应了城市，但是行为习惯还是农村式的。同时，村民们普遍文化素质不高，不懂怎样去进行环境保护，认为只要自家门前没有垃圾就可以了，门外道路的垃圾会有环卫工人来清扫。另一方面，由于“城中村”房租便宜，越来越多的外来务工人员
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引自金瑞林，《环境与资源保护法学》 北京人民大学出版社2006年3月第一版 ，第149页
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暂住在这里，而这部分人群普遍来自边远农村，受教育程度低，根本不顾周边环境如何，更不要说进行环境保护了。从环卫工作主体来看，主要是指在“城中村”进行清扫的环卫工人。他们普遍是一些下岗工人或者是外来务工者，文化素质不高，也没经过专业培训。他们的工作很简单，只要每天早晚清扫两次，清扫的内容是扫除地面的可见垃圾，而道路旁边的杂草、垃圾、污水沟都没有进行清理。应使环卫工作者做到“三有三无”。5“三有”：有工作网络，建立了镇村环卫管理机构，垃圾清扫，清运队伍；有环卫基本设施（垃圾池，清扫清运工具等）；有保障机制。建立了环卫的投入机制、保证农村环卫工作运转正常，资金来源明确。“三无”：无暴露垃圾，路面干净，村容整治；无卫生死角，实行层层分解，责任落实，不留死角；无乱推乱放，做到处置有序，路面畅通。 2“城中村”内的硬件设施和卫生费用
“城中村”的硬件设施主要是指垃圾桶的配备和设置。就井上村来说，整个村内只有两个垃圾桶，都是普通的塑料垃圾桶，且都没有封闭，对垃圾桶本身也没有进行清洁，垃圾桶周围的地面卫生更是不堪入目，还有三个露天的没人清理的垃圾堆放场。自觉的群众就用袋子装好垃圾直接丢进垃圾桶，不自觉的群众为图方便直接将垃圾丢在村内的路面或露天垃圾堆放场。由此看来，垃圾桶配备的不完善和设置的不合理，对“城中村”环境卫生也有一定的影响。所以村委会应该好好根据村子大小，加大这方面投入，同时加大公共厕所的建设，减少或取消收费厕所。
西安市“城中村”内的卫生清洁管理费都是统一由村民支付的，但他们都是通过征收租客的垃圾费来交这笔钱，也就是说当地村民不用自己支付清洁费用。这使大部分村民没有支付清洁费的观念，失去了缴纳费用的压力感，以至于一部分村民对垃圾的处理很随意，对环境污染也持不在乎的态度。同时，由于村委会考虑到经费问题，认为能省就省，并没有根据村里的实际情况去配备环卫工人以及垃圾处理设施，由此产生了上述一系列环境卫生问题。 3 环保部门统一监督管理职能难以发挥
管理机制主要包括监管机制和宣传机制。西安市对“城中村”进行监管的主要是环卫部门，但对环卫工人及“城中村”内环境卫生的监管没有起到很大的作用。监管人员只是偶尔来村里查看一下，到了市里要来检查时才会进行严格监管，这种应付式的监管根本是不到位的。宣传机制6也同样没有起到作用。很少有关于环境卫生保护的宣传，只有在要创建卫生城市或应对各项检查时，才会对当地村民下发一些宣传单进行环境治理宣传，而暂住的外来人口并不了解情况。环境保护工作是一项复杂的系统工程，涉及面广，任务重大，单独依靠环保部门直接开展工作，难度较大。我国颁布的许多环保法律、法规中都明确环保部门为统一监督管理部门。如《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：各级人民政府环
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引自《农村环境卫生整治实施方案》——“三有三无”|
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张浩，韩伊波 《城中村环境问题及其解决路径分析》
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境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门，重要江河的水源保护机构，结合各自的职责对水污染防治实施监督管理。虽然从法律上规定了环保部门统一监督管理的权限，但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式和手段等方面都没有明确界定。由于环保部门和其他部门行政级别相同，又未明确被赋予统一监管的法律或行政手段，很难起到监督作用，其他部门根本不买账，互相推诿，管理脱节的现象时有发生，对污染控制十分不利。 4 法律法规不适应形势需要
法律法规不适应形势需要主要表现在以下两方面：
一是相关法律法规的欠缺。随着经济社会的发展，环境问题逐渐增多，许多原来没有显现的污染因素逐渐突出，对环境的危害越来越大，如废电池、白色污染、机动车尾气污染、生活垃圾污染等。环保部门在宣传工作上做了大量工作，使废电池、白塑料袋、发泡餐具、机动车尾气污染的危害得到了全社会的认可，但是目前还没有控制上述污染的专项法规和办法，虽然有的城市下大力进行控制，但管理起来缺乏法律依据，没有行政处罚手段，几近失败。如全国虽开展了“禁白“专项行动，制定了工作方案和暂行办法，通过加大宣传力度，加强现场检查，一次性发泡塑料餐具得到了禁止，商场、超市的超薄塑料袋禁用效果不错，但在生产领域和市场一直得不到有效控制，主要原因就是缺乏法律依据，对特殊使用群体在宣传、思想教育不起作用的情况下束手无策。
二是有关法律法规的内容与形势发展不相适应，起不到应有的作用。以总量控制为例，其要求在2000年以前的基础上削减污染物排放量，且只削减工业污染源，而不考虑其他因素，这样做似乎缺乏科学性。因随着一个地区人口、机动车数量等的增加，其环境要素也要发生变化，生活污染在此地区可能会超过工业污染，如不考虑生活污染，则起不到真正从总量上削减的目的。
5法律规定过于宽泛，缺乏可操作性 ，环保制度政策落实不到位
从法律框架体系看，环保的法律法规覆盖范围比较广泛，但从微观方面来看，有些还缺乏可操作性。有的法律法规本身比较宽泛，而又没有与之配套的实施细则，有的实施细则也不细，特别是针对一些实际工作中属于污染的问题，在法律法规上没有充分予以明确。如城市市区污水外溢污染问题，群众反映比较强烈，责任方应在排水管理部门，但排水管理部门强调政府基础设施投资不足与排水管理部门无关，对此类问题又找不到相应的法律依据，所以处理起来比较困难。如果在有关法律法规中有专款规定，难度就会小得多。
我国共有8项环保制度，其中落实较好的只有环境影响评价7、“三同时”和排污收费3项老制度，新的5项制度落实效果不好，有的还只是起步阶段，如总量控制、排污许可证制度，这两项制度在理论上都比较成熟，但实际工作起来困难较大。一是体现在基础工作上，容量研究滞后，总量负荷优化分配难以完成；
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李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》?
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二是许可证发放只是按现状排放量确定，没有容量和目标限制，很难实现总量控制和排污许可证的作用；三是监督管理难度大，有的地方提出和工商年检挂钩，但工商局不可能把许可证作为年检的前置条件。排污许可证和总量控制还停留在理论水平上，即使一些落实较好的制度，其制度本身也还存在硬度不够的问题，如规定不符合“三同时”的要补办手续，如不补办将予以处罚，这样似乎太软，应不符合就罚。
6环保部门行政不作为现象时有发生 ，现场执法能力弱 环保部门行政不作为现象屡有发生，主要表现为：一是环保部门没用好自己的“权”。环保部门被赋予对新、改、扩建项目严格把关的“权”，对未经环保部门登记、审批的项目是不允许上的。但有些环保部门竟然运用手中的这个权力为污染企业开绿灯，并对由此引发的环境污染熟视无睹。如近期焦点访谈节目予以曝光的安新、清苑县铅生产企业造成严重污染的事件就是因为地方环保部门没有严把项目审批关所致。 二是由于地方政府支持，有些项目没等环保部门批准就干起来了，在现有体制下，地方环保部门受制于地方政府，所以此类项目环保部门难以进行管理。 三是有些基层环保部门迫于完成收费任务，将行政罚款变相为收取排污费。 四是在一些地方出现环保执法人员充当污染企业的保护伞问题。 环境现场执法是保证各项环保法律法规、政策、措施等落到实处的关键一环，而我国在环境现场执法方面普遍存在能力弱的问题，究其因，主要可归结为以下几方面： 一是执法人员业务素质不高，交通、通讯、取证设备等能力建设缺乏，难以保障规范执法。 二是有些企业的排污口隐蔽，甚至私设暗排管道，执法人员特别是上级环保部门的执法人员难以找到排污口，有时给现场执法带来困难。 三是现场执法人员受职权所限或迫于找不到执法依据，不能立即采取强制性措施对污染现象予以制止。如对“十五小8”的关停，环保部门无权关；再如关于汽车尾气的问题，眼看着汽车在超标排气，却找不到相应的法律依据对其予以处罚。 四是在查处较大环境违法案件时，有些地方政府及有关部门的领导行政干预较多，给执法工作带来困难。
三 加强城中村环境法律宣传整治工作
1 加强环境卫生保护的宣传教育
“城中村”内活动主体的素质和环境卫生保护意识影响到其行为习惯，所以加大宣传教育的力度，对“城中村”环境卫生保护是很有必要的。一方面，可以在“城中村”内设置宣传工作栏，通过各种图片文字进行环境卫生保护与治理的宣传。另一方面，每天定时对村内的环境卫生保护进行宣传，以此强化“城中村”活动主体的环保意识9。同时，进一步深入到外来务工人员中，加强环保教育，指出其不合理的行为并要求改正。大力开展爱卫宣传活动，积极开展健康教育，
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陈慈阳，《环境法总论》，中国政法大学出版社 9
.李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》?中国人民大学出版社
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重点宣传饮食卫生、环境卫生等知识，使相关卫生降病知识特别是简易行的防病措施家喻户晓，人人皆知，促进健康知识的普及、健康意识的提高和健康行为习惯的培养，从源头上预防和减少疾病的发生。
2完善基础设施建设
西安市“城中村”垃圾桶的设置对其活动主体的环境卫生行为有一定的影响，从而会影响“城中村”整体环境状况。因此，在加强“城中村”基础设施建设时更要注重垃圾桶的设置。首先，要根据“城中村”实际居住的人口和面积来确定所要配置的垃圾桶数量，尽可能满足村民的需求。其次，要对 “城中村”内不合理的露天垃圾堆放场进行拆除，减少废弃物的不合理来源。再次，要改变“城中村”内的垃圾桶模式，可参考广州市地铁站内的垃圾桶样式。该垃圾桶为衣柜型的垃圾桶，柜子下端摆放垃圾箱，两侧为垃圾扔进口，柜子上端为广告宣传栏，可以进行环保宣传。
3环卫部门与城管部门联动监管
监管机制是否科学，直接决定“城中村”环境卫生管理工作的质量。首先，环境卫生工作必须纳入法制化管理的轨道，应出台相关法律，从法制方面保证各项工作的有效管理。其次，环卫部门定期对“城中村”日常环境卫生和环卫工人工作情况进行检查与监管，对涉及不合法行为的应由城管部门依法进行处理。加强对“城中村”环境卫生的监管力度，促进环卫与城管部门工作上的分工与协调，环卫部门也帮助城管部门解决“城中村”管理中的一个薄弱环节。
4 定期开展环境卫生整治工作
具体措施如下各村（社区）要成立乡村环境卫生整治工作领导机构，细化工作方案，认真组织群众清理庭院卫生，组织整治公共场所（区域）环境卫生。要建立一把手负总责的工作机制，建立健全组织、宣传、督查机制，形成主要负责人亲自抓，分管负责人具体抓，村（社区）、组干部全力抓的工作格局，确保工作实效。
1加强乡村和农户庭院环境清理。各村委会、社区要迅速行动起来，组织群众对住所外及周边环境进行全面清理，彻底清除村庄、院落、圈舍等场所的污水、污泥、垃圾、杂物和杂草，整修村内道路，排除积水，填平坑洼，疏通沟渠清理公共场所的积存垃圾、卫生死角、堆物废料，修复公共厕所和其他卫生基础设施，依法清除残留荒废建筑物质、断壁残垣和违章建筑。镇环保所负责指导各村、社区正确处理各类垃圾，防止二次污染。镇农业农村办拆违队负责协助村社区做好废弃建筑物、违章建筑的拆除工作。
2加强环境消杀灭工作。按照“依法防治、科学防治、依靠群众、属地管理”10
的原则，集中时间精力，彻底做好环境消杀灭工作，消除肠道污染病发生与流行的隐患。镇爱卫办将依靠各村、社区，广泛发动群众，抓好消杀灭工作。镇中心医院要做好此次环境消杀灭工作的技术培训和指导。严禁使用国家禁止的毒鼠
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李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》?中国人民大学出版社
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