论行政公告行为的司法救济

　　【摘要】 行政公告行为不同于传统的行政行为类型化讨论中的行政行为，它是以告知方式的公开普遍性为标准分类的行政行为，具有主体的职权性、性质的多样性、方式的公开性三个特征。行政公告的法律性质具有不同表现形态。在目前的立法框架下，性质上为具体行政行为的公告应该可以纳入司法审查的范围。行政事实行为状态的公告如果对相对人的权利有影响，则应当纳入司法审查的范围。抽象行政行为类型的公告则只能有条件地纳入司法审查。 
　　【关键词】行政公告；法律性质；司法救济 
　　【正文】 
　　随着政府管理方式的转变，行政公告行为是行政主体不可或缺的行政管理方式和手段，在推动政府管理方式从封闭走向公开的转变，政府与人民间关系从对抗走向合作，程序上保障行政相对人的参与权、知情权等方面发挥了重要的功能。但违法公告侵犯行政相对人的合法权益也不鲜见。因此，研究行政公告行为的司法救济，对于保障相对人的合法权益，监督行政主体依法行政具有重要意义。 
　　一、行政公告行为的界定与特征 
　　（一）行政公告行为的界定 
　　学界对行政公告的研究并不多。原因就是行政公告行为很难归属于哪一类行政行为，而学者们对行政行为总是进行类型化讨论。事实上，行政公告种类繁多，很难简单地归属于哪一类行政行为。因此，对行政公告行为的概念要做一般性界定确属不易。尽管如此，我们试图作这样的定义：行政公告行为是行政主体基于一定的行政目的，针对某项具体事件或者法定事项以公开的方式普遍告知大众的外部行为。这一概念揭示了四方面含义：一是行政公告是行政主体的职权行为。也就是行政机关以及法律法规授权的组织、个人履行行政职权发布公告的行为，不包括行政主体以外的国家机关、法人、组织的公告行为以及行政主体私法上的公告行为。二是行政公告行为是针对具体事项或者法定事项的行为。如质量检验公告。有时则是针对法定事项的行为，如我国台湾地区所谓的空白刑法，台湾大法官释字第103号解释针对惩治走私条例第2条第3项规定“第1项所称的管制物品及其数额，由行政院公告之”。[1]在大陆法律中也有大量规定，需要国务院针对一定的概念作出明确规定的现象。三是行政公告行为是行政主体的外部行为。可以通过政府公报、报刊、网络等手段公开其意思表示，如果仅在行政机关的内部公布，则非行政公告行为。四是行政公告行为是公开告知公众的行为。告知的对象是不确定的公众或可确定的多数人。行政公告有别于行政行为的通知，狭义的通知是针对个人所为的告知，行政行为的“通知是行政程序结束的标志，也是行政行为在法律上存在的起点，尚未通知的行政行为（还）不是行政行为，通知不仅是行政行为的合法要件，而且是行政行为的成立要件。”[2]《德国联邦行政程序法》或者《行政送达法》明确规定，一般命令、通过正式行政程序作出的决定和受送达人超过50人的计划确定程序以及收件人无法联系的行政行为都可以采取公告方式通知。因此，行政公告是公开而个别的通知方式。[3]在此意义上说，行政公告属于程序意义上的行政行为。当然行政公告也不仅停留在行政程序意义上，有时也表现为实体意义上的行政处分，如有时行政行为的对象并不具体明确，也往往通过公告为之。 
　　（二）行政公告行为的特征 
　　1．主体的职权性。行政法意义上的行政公告行为只能是行政主体依职权发布，一经发布就具有行政行为效力。其它主体也可以发布公告，但不属于行政公告的范畴。此特征仅从权力性质角度揭示了其权力及手段的行政职权属性，但并不是强调其权限的法律依据，行政公告有时没有法律的授权而是基于行政目的作出的行为。 
　　2．性质的多样性。一般来说，行政法学研究的行政行为在性质上往往是单一的行政行为，而行政公告行为的种类是繁多的，其性质形态通常表现为多样性，部分是法律行为，包括具体行政行为、抽象行政行为，部分是事实行为，既有可能是实体行政行为，也有可能是程序性行政行为。