论行政公告行为的司法救济(3)

　　事实行政行为性质的公告是行政公告行为比较常见的情形。所谓行政事实行为是指行政主体不以产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为。[9]事实行政行为状态的公告是指行政主体以公开方式告知大众行政信息以及其他资讯，并不直接发生法律效果的行为。它仅告知不特定相对人一定的事实，不设定特定相对人的权利和义务，对相对人自然也没有法律约束力。事实行政行为状态的公告可以分为有法律规定和无法律规定两种情形。前者如我国有关法律对一些政府信息以及有关资讯应当公告做了相应规定，如《道路交通安全法》规定“增设、调换、更新限制性的道路交通信号，应当提前向社会公告”。这些行政信息、资讯的公告分布在各个政府职能部门，其目的在于让公众知晓各种公共信息。后者无法律规定的行政公告是基于行政目的的实现而作出的行政行为，如疫情的公告是警告公众注意了解疫情的发展，并作出一定防范措施的行为。 
　　抽象行政行为性质的公告是最为常见的行政公告行为。抽象行政行为性质的行政公告一般以其他行政规范性文件的形式表现，但并不等同于其他行政规范性文件。以其他行政规范性文件的具体形式进行分类，国务院《国家行政机关公文处理办法》第二章就划分了13个类别，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要，并对这些类别的适用范围、格式做了详尽规定。因此，这里所探讨的抽象行政行为类公告仅限于以“公告”、“通告”形式出现的其他规范性文件。“公告”、“通告”形式出现的其他规范性文件要么是法律法规的延伸，弥补了法律法规的不足，通常是基于立法技术的分工，行政主体对某些特定法律概念作出规定，如对什么是管制刀具的规定，公安机关以通告形式告知公众管制刀具的种类、范围，要么是基于行政管理的需要，对特定事项发出的公告，如某地方春节期间禁止燃放鞭炮的通告。它是行政主体在其相应的行政区域内根据行政管理的客观实际，针对行政管理特定领域，根据法律的授权或者依职权发布的公开告知大众具有普遍约束力的抽象行政行为。抽象行政行为类公告不直接对行政相对人产生法律效力，只有根据特定的事实，依据抽象行政行为对特定的相对人作出具体行政行为时才产生法律约束力。通过以上分析，可以得出结论，行政公告的法律性质是一个比较复杂的问题，不能简单定性为单一的行政行为，是不同于一般行政行为的法律现象形式上的概括，性质上具有复合型、多态性的特点。 
　　三、行政公告行为的司法救济 
　　（一）具体行政行为形态公告司法救济 
　　为了便于研究具体行政行为公告的可诉性问题，有必要把具体行政行为类公告以行政公告承载的具体行政行为是否成熟为依据，将其划分为成熟的行政行为公告和未成熟的行政行为公告。其理论意义也就在于，只有一个成熟行政行为类的行政公告才具有可诉性，而未成熟行政行为类的行政公告不具有可诉性。在美国的司法审查中，成熟性原则是判断行政行为是否具有可诉性的一个标准，所谓“成熟性原则指行政行为必须发展到一定的阶段，即已经达到成熟的程度，才能允许进行司法审查”。[10]在日本行政诉讼中，行政行为的成熟性也被作为法院审查的前提，“形成有关行政过程的行政厅的行为，只要没有达到对当事人的权利义务作出最终决定的所谓终局阶段，便不承认其具有处分性”，[11]因而作为过程的行政厅行为也就无可诉性。近年来，我国行政法学者也开始关注成熟性原则，并出现了一些研究成果。我们不妨借用这一工具分析具体行政行为公告的可诉性。在行政实践中，具体行政行为类的行政公告并不都是可诉的，一些行政公告承载的往往是以行政过程的形态或者说是未成熟的行政行为的形态出现的，此类形态的行政公告不具有可诉性。如国土资源部的《征用土地公告办法》第3条规定：“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告”。根据此办法政府土地管理部门对于征地补偿、安置方案的公告属于一个行政过程形态的行政行为，公告的事项即征地补偿、安置方案尚是一个未成熟的事项，因而不具有可诉性。相反，如果行政公告的内容是一个成熟的行政处理行为，已成熟到允许司法审查的程度，那么此类行政公告就具有可诉性。如：税务机关对税务违法案件的处理决定由于客观原因不能直接送达而采用行政公告的方式送达，就具有可诉性，实际上该公告的内容是税务违法案件的处理决定，是一个成熟的行政行为。  　　（二）抽象行政行为形态公告的司法救济