政府采购制度定位的再认识(5)

　　我国的政府采购刚刚起步，目前尚没有制定《政府采购法》，各地推出的政府采购条例或管理办法无论在采购方式方面，还是在采购的内容、范围和深度方面都有较大差距。由此带来的最直接的负面作用就是在全国范围内政府采购工作缺乏统一规范的行为指导，管理体制混乱，部门关系难以理顺，操作上各行其是。虽然在财政部发布了《政府采购管理暂行办法》后，这些情况有所好转，但并未得到根本改变。在管理体系方面，各地普遍试行的政府采购都是由财政部门牵头组织的（有的实行委员会制，有的实行部门管理制），政府采购中心是隶属于财政部门的自收自支事业单位。这种由财政部门独揽财政大权（实行部门管理制的地方更明显），既当“运动员”又当“裁判员”的体制，在流于形式的监督之下，很容易从过去的“分散腐败”走向更隐蔽的“集中腐败”。加之，采购中心的经费形式大多为自收自支，必然会在具体的采购行为中考虑自身利益，容易形成新的“漏斗”。法制架构中的规则控制应重点加强对财政部门再监督以及对采购人员的权力约束。
　　强化对财政部门的再监督，可采取诸如：独立于财政部门之外的监察部门受政府委托对同级财政进行监察监督；审计部门应退出政府财政监督序列，归位到各级人大，受人大委托对同级政府财政实施再监督；同时也应规定财政部门要定期向社会公布各项政府采购情况，接受舆论和群众的监督；并可借鉴美国的做法，定期向代方机构（人大常委会）述职等措施。对采购人员的权力约束，第一，可通过法律明确规定其权利义务。这里需特别指出的是，在西方国家，政府采购腐败的一个日益引起关注的方面是公司（供应商）对那些与其做过官方买卖的采购人员许诺去职后再行雇用的行为。这虽然有利于保证政府采购人员的“宝贵经验不至于统统流失”，“但这些经验也有可被滥用之处”。我国政府采购法的制定必须要关注这一问题。第二，建立政府采购人员的聘用制。这有利于招聘拥有丰富信息和专业知识的人；有利于利用聘用制的灵活性，给采购人员续聘的激励、解聘的威慑；并有利于阻止卖方进行幕后活动的信息获得。第三，建立招标项目的匿名确定制。在“受贿是赢得伙伴友谊的一条途径”的社会，匿名确定制可避免招标人员产生道德风险因素，损害政府和民众利益。第四，确立责任机制。采购人员按职能可分为合同官员、采购官员和采购经办人员，在采购工作中实行流水作业、各负其责的办法，即将采购的各环节分离，分别由不同的人员负责或经办。上一个环节的人员向下一个环节的人员交接工作时，必须书面保证本环节具有合法性。在签订合同时，由不同级别的官员签订不同金额的合同，合同金额越大，要求合同签订人的级别越高。如果能按这套机制运作，就能权责对称、责任明确。同时，可以制定《政府采购人员及其从业资格管理办法》，对违法乱纪的人员进行严惩。在法制架构中的程序控制方面，第一，必须要有一种健康的程序观念：既能准确认识程序的必要性或优点，又能够看到程序的不足，并对程序弊端予以宽容对待。第二，要根据不同的情况，采用不同的采购方式及采购程序，并严格执行之。虽然，在政府采购中，招标采购和竞争谈判方式最能体现公开、公平和公正的原则，但是这类采购是有成本的，它属于交易成本的范畴，只能从采购主体的效益或收益中补偿。因此，不同的采购业务，就应该采取不同的采购方式和程序。第三，要规范政府采购申诉制度。申诉制度是投诉有关招标、评标、决标和履约中的争议事项的程序性规定。从行政法的角度讲，当政府采购中的根本性条款属于公法性质时，政府采购是一种缔结并履行行政合同的行为。行政合同的本质：既是政府用来加强经济干预的手段，又是公民对政府权力进行限制的方式。在我国，民事合同纠纷由民事审判庭审理，经济合同纠纷由经济审判庭处理，而行政合同纠纷的处理途径尚未明确。然而，为了给供应商一个救济途径，也为了政府采购工作的顺利进行，应该有一个客观、公正的机构处理供应商的投诉。由于行政合同显著的公法目的性和浓厚的行政优越性，决定了其既不同于民事合同又不同于经济合同，其纠纷的解决应遵循行政争议的解决途径，即通过行政复议或行政审判处理。而且，这也有利于确保申诉受理机构的独立性和公正性，使采购机关、管理机关与申诉受理机构相分离，彼此之间形成一种制约机制。这一政府采购申诉制度需要在我国的政府采购立法中予以明确规定。在此之前，财政部门应承担起对政府采购纠纷进行调整或裁决的责任。而在政府采购中的根本性条款属于私法性质时，则政府采购本身是一种民事行为，若有争议，供应商可以按民事诉讼程序解决。第四，社会的全方位参与。这是指对政府采购的体制外约束，即权利对权力的监控，主要包含公众监督与新闻监督。自由至上主义者塞尔顿认为，“在市场过程的引导下，即使恶人也会行善，而在政治过程的引导下，即使善人也会害人。”这种观点虽有些偏激，但它揭示了环境对人的行为的重要影响。在某种程度上，我们可以说，政府采购是“政治过程”与“市场过程”的融合或交叉。从世界各国的实践来看，为防止“善人也会害人”，最有力的武器就是包括公众监督与新闻监督在内的社会监督，众多的群众眼睛和无孔不入的新闻记者构成了一张严密的监督网，政府采购人员稍有不轨，就会被发现并被公之于众。然而，社会监督的有效实现，则有赖于信息的公开。显然，政府采购的腐败行为直接危害到公共利益，肯定会遭到公众的反对。公众除了通过自己的代表（人大代表或议会议员）监督政府外，还可直接参与到政府采购的监督中。要有效地防止腐败，就必须提高公众监督的积极性，并增强公众监督的能力，只有两者的乘积达到一定程度后，才能对政府采购中的腐败产生威慑力，从而在源头上防止腐败。