制度演进视角的中国二元财政制度变迁(2)

　　由此可见，由制度变迁中偶然制度选择产生的报酬递增和自我强化的机制所导致的制度变迁中的路径依赖，实际上是由居主导地位的利益集团所决定的，因此，在和平环境中，要打破制度变迁中的路径依赖关键要处理好各利益集团之间的关系，建立一种利益协调机制，协调好相关各方的利益。这样才能使制度沿着良性的路径演变，促进经济增长和社会的协调发展。
　　二、我国财政制度演变中的路径依赖及解释
　　我国财政制度从新中国成立建立的计划财政制度到市场经济条件下公共财政框架的初步确立已经经历了一个较长时期的财政制度变迁的时期，尽管财政制度的演变基本与经济体制的转轨相适应，但由于财政制度的转轨受到制度变迁“路径依赖”的影响明显滞后于经济体制的转变，对经济社会的协调发展尤其是城乡经济协调发展产生了较大的负面影响。
　　计划经济体制下的财政制度是在新中国成立之后服从重工业和城市优先发展战略，按照前苏联的模式逐步建立起来的高度集中的、政企不分的财政税收制度，具有典型的二元财政制度特点。
　　新中国成立后，我国经济发展基础和特定的国际国内环境迫使我们选择重工业优先的工业化道路，工业优先发展决定了必须同时实行城市优先的发展道路。为了集中有限的资源重点发展重工业，我们安排集中配置资源的财政、金融、物资、外贸体制，国有企业经营管理体制和农村集体经济组织方式，集中有限的资源实际上是从农业吸取尽可能多的资本。这种经济体制重要组成部分之一的财政制度安排的核心实际上就是“农业哺育工业，农村哺育城市”。与这一核心相联系的财政制度体系包括税收、财政支出、公共产品供给等制度等，作为这些制度的载体的各种组织机构也相应建立起来。不可否认，这种制度在相当长一段时期是贯彻国家的意志，也代表了人民的心愿。但一定的制度服务和代表一定的利益结构，由于制度和组织的相对稳定性，这些制度的受益群体会逐步演变成利益集团，为了维护其既得利益，这些制度可能变得僵化，不能主动适应已经变化的经济社会环境，阻碍经济社会的发展。
　　与计划财政制度相适应的城乡二元化的财政制度明显折射出实力和利益严重不对称的两大群体。之所以说实力不对称理由在于，服务于工业化的城市群体由于与大工业相联系，自然具有较高的组织性，不仅有工会等组织，而且由于其直接贯彻国家工业化意图，也得到国家的大力支持，从而使其适应机器大生产的内在组织性得到进一步的强化。而农民由于与传统分散生产方式相联系自然联系松散，难以形成紧密的团体。至于利益上的严重不对称就更加明显，从就业、生活、福利待遇等各方面进行比较都是众所周知的。从财政制度上看，相当长一短时期内，城乡居民实行两套完全不同的税收制度，农民的税收负担明显重于城市居民的税收负担，这也是不争的事实。从财政支出上看，无论财政从城市和农村的财政支出比重与人口比重对比，还是城乡居民享受到的公共产品的多寡都可以毫无争议地得出城市明显优于农村的结论。
　　这套典型的二元财政制度经历了从1950年到现在的一系列演变，逐步向一元化的公共财政制度接近。1950年2月全国财政会议后建立了严格实行“统收统支”的财政体制，1953年开始建立了中央、省、县三级预算制度，1954年进一步实行预算收入分成办法，将国家预算收入分为固定收入、固定分成收人和调剂收入三类，到1979年，我国财政制度除1958年“体制下放”时期实行过行政分权体制外，基本上保持了高度集中的财政体制。从1979－1993年，中国财政体制经历了“分灶吃饭”和“财政大包干”的“财政体制”。1994年开始适应建立社会主义市场经济体制的需要，逐步开始建立公共财政框架，党的十六大后更加快了公共财政制度的建设步伐。
　　尽管经历了几次计划财政制度内部的财政体制变革和建立与市场经济相适应的公共财政制度的努力，但城乡二元化的财政制度仍然明显存在，至少建立城乡公平的公共财政制度进展缓慢，而且具有财政制度变迁中的“路径依赖”的趋势。从现状看来，取消农业税、农业特产税等相关城乡公平的税收制度上虽然已经初见成效，但由于各级财政之间事权界定不清，转移支付制度还远远没有规范化，农村公共服务又由于缺乏财力保障面临“被遗忘”的危机。虽然义务教育制度也有较大改变，但相对于城乡居民由于起点和发展空间不同导致的收入水平及支付能力差距来说又任重而道远。农村社会保障制度的建设受地方财力制约现在看来仍然任重道远。不过总体上看来，值得庆幸的是政府已经在向城乡公平的财政制度方向上努力了。