制度演进视角的中国二元财政制度变迁(3)

　　明确努力方向和达到目标之间的差距还受到多种因素制约，其中经济发展阶段和利益集团间利益协调是两个重要方面。但从经济发展阶段来看，与世界上其它国家比较，我国的人均收入水平上居民收入差距，尤其是城乡居民收入差距和在公共产品消费上的不平等严重偏大，这说明利益集团因素至关重要。
　　计划经济体制下服从优先发展重工业的财政制度安排在经济体制逐步过渡到市场经济后，原来财政制度赋予城市居民的众多优惠待遇的继续保留形成了一种“制度租金”。在原经济发展战略和财政制度下，国家是通过给予城市居民广泛的福利待遇换取城市工人的低工资和企业的高盈利并继续投资于新建企业以迅速发展工业，这其中有相当大一部分利润是通过国家低价收购农产品转移过来的。随着经济体制转轨，投资主体多元化，城市工人的工资决定机制逐步过渡到市场经济条件下的工资决定机制，但其享受的财政制度赋予的待遇并没有减少。通过国家投资占总投资的比重、工资上涨幅度、财政福利支出的城乡比重的变化可以初步估计出这种制度租金的大小。
　　倾斜财政制度导致的“制度租金”的维持可以通过利益集团理论得到一定解释。在公共选择机制不完善条件下，财政制度安排所产生的利益分配决定权在政府，政府的行为受到选民选票的约束，不同的选民群体的相对人数决定了其对政府政策的影响力度。尽管政府在一定程度上有相对的独立性，但总体上要受选票制约。一个不争的事实是，相对高度组织的城市群体来说，农民的组织程度要低得多，而且相当长一段时期在各级人民代表名额的分配上农民处于弱势，显然，农民的利益得到真实反映不够，农民对政府政策的影响力度弱也是众所周知的。不仅通过正式选举途径，城市居民还可利用接触媒体的便利通过埋怨、抗议等方式表达自己的意愿，影响政府政策和行为，而农民则难以有这些机会。由于农民人数多、居住分散、组织程度低，加上大量有文化的精壮劳动力外出，组织资源严重流失，难以形成真正的利益集团。相对而言，城市居民却可以利用居住集中、组织性强、有工会等组织依托等优势形成了比较紧密的利益集团，并借助利益集团追求和维护自己的利益，这种利益很大程度上通过包括财政制度的制度安排来得到实现和维护。由此可见，财政制度的变迁远远滞后于经济体制的转轨，城乡二元财政制度迟迟难以消除的原因在于城乡居民的组织程度决定的利益集团。
　　不可否认，由于选民和政府的信息不对称，在制度安排上也具有一定的自由度，可以通过政府主导制度供给的方式促使不合理的制度向合理的方向转变。但缺乏选民强有力的压力，政府制度安排的自由度只是为制度变迁方向提供了一种可能，究竟选择强化还是弱化或者改变原来的制度变迁路径还难以确定。由于原来不合理的财政制度安排整体上降低了财政制度的边际收益，由于制约农村经济发展和农民收入水平提高，导致城乡差别二元差距扩大，不利于消费需求扩大和供给结构改善，阻碍了经济增长，影响了经济效益的提高，出于对经济增长、经济发展和社会和谐发展的考虑也会主动弱化城乡二元财政制度，改变原来财政制度变迁的路径，但这种改变的强度和进度上将由于缺乏选民强大压力而大大减弱。
　　三、打破路径依赖，实现财政制度变迁路径转换
　　制度变迁中路径依赖内在缺陷决定了打破制度演进中的路径依赖的重要性，我国经济社会发展环境的改变，统筹城乡发展和和谐社会发展目标更加强化了财政制度变迁路径转换的迫切性，其机制具体体现在以下几方面：
　　第一，经济社会发展环境的改变为财政制度变迁路径转换提供了外在压力和动力。随着市场经济体制改革的推进，与计划经济体制相适应计划财政制度已经失去了存在的必要条件，建立与市场经济体制相适应的公共财政制度成为大势所趋。市场经济体制的改革方向不仅使我们自己从实践中作出的理性选择，而且在国际经济交往中市场经济身份也直接影响着国际交往的广度和自由度。随着我国经济发展阶段的推移、工业化城市化的推进、工农业产值在国内生产总值中比重的变化，我国开始具备工业“反哺”农业、城市“反哺”农村的条件，消除财政制度上对农村和农民的歧视势不可挡。宏观总供求关系的改变，农村经济发展和农民增收成为经济持续稳定发展的重要瓶颈，迫使我们改变财政制度中不利于农业、农民和农村发展的方面。和谐发展理念的深入人心迫切要求消除财政制度安排中的“非国民待遇”内容，迅速转换计划财政制度的演变路径。总之，作为一种外部条件和压力为转换财政制度变迁路径提供了宽广的可能空间。