制度演进视角的中国二元财政制度变迁(4)

　　第二，转变制度变迁方式，突出国家在制度供给中的地位和作用。虽然我国整体的制度变迁是政府主导的渐进性制度变迁，但相当多的制度变迁是在第一行动集团推动并取得一定成效的基础上政府追认的制度供给方式，很多制度是在既定的制度变迁路径上的边际调整，这种制度变迁尽管能够保持制度的连续性，充分利用原有制度资源，但由于根本制度变迁滞后，容易出现边际制度供给的收益递减的情况。由于制度变迁中新的转轨制度背景和利益集团阻碍整体制度变迁。由于政府在制度供给中具有相对独立性，为了避免制度变迁被锁定在原来的路径上，政府可以而且必须系统检讨制度变迁的形势，统筹安排制度供给，突破根本制度供给滞后对整体制度变迁的制约作用。具体在财政制度变迁上就是，政府必须从市场经济的大局出发，检讨现有制度结构与市场经济兼容程度，重点从公平合理的角度出发建立城乡公平的税收、财政支出、公共品供给等制度。在安排相关制度时肯定会存在原来制度与新制度相互掣肘的情况，政府在总体上兼顾制度的完整性和连续性的条件下，可以采取制度变迁的“倒逼机制”，即从建立城乡公平的财政制度的目标出发，清理与该目标不相符的制度并尽快给予调整、转变。当然，也可以加快边际制度供给步伐，尽快弱化原有财政制度的制度租金，最后达到渐进向城乡公平的财政制度过渡的目的。
　　第三，采取综合措施减少财政制度变迁中的阻力。财政制度变迁中的阻力主要来自于计划财政制度和转轨时期财政制度中的既得利益集团，分化、赎买既得利益集团、模糊利益集团边界等可以减少财政制度变迁的阻力和制度变迁的风险。分化就是在原来的既得利益集团中通过制度供给的方式制造差别，并且渐进地扩大这种差别，通过降低他们利益的共同性程度，最后达到削弱原利益集团的目的。比如，通过区分城市国有企业职工、集体企业职工、某一时间点前后退休的职工等方式，规定不同的制度租金等。赎买即是通过付给既得利益集团成员一定补偿后取消其制度租金，实行统一、无差别财政制度的方式。比如，给某一群体一定金额的补偿（一次性退休金）后即取消所有制度优惠的方式。模糊利益集团边界即是通过放宽制度进入壁垒，让新的群体进入原制度租金圈子，同时减少制度租金的方式。如，放宽城市进入条件，同时减少城市居民享受的制度优惠待遇的方式。
　　第四，培育新的利益集团，将组织松散的农民组织成利益集团，增强其与城市强势利益集团对话的能力和对政府的影响力，争取公平的财政制度。首先，我们必须清楚，任何一个社会利益的差别性是客观存在的，从而建立在利益差别基础上的利益群体甚至利益集团也是必然存在的，主观上压制某些利益群体，阻碍利益集团的形成只会制造更大的社会不公平，当这种公平由于缺乏利益集团对话而扩大后反而会酿成更大的社会动乱。培育新的利益集团主要是从农民中寻找一些支撑点，培养部分利益集团，比如，对进城务工的农民加以组织，使其形成组织严密的利益集团，对农村的专业合作经济组织通过专业或行业协会的方式组成利益集团等，这样既可避免将人数上具有绝对优势的农民组成一个利益集团带来的利益集团间新的失衡，也可以降低组织大利益集团的组织成本。在利益集团多元化的条件下，尽管制度安排要平衡的关系较多，但能够带来更大的社会公平，从长期看有利于社会的稳定和发展。
　　最后，充分利用内外部条件，加快财政制度转轨步伐。建立市场经济体制的整体趋势和加入WTO都从外部强制我们建立公平的财政制度，而且这种强制还有严格的时间表的限制，我们更应该利用这种外部条件从舆论上、政策上加快财政制度转轨步伐。财政法律是财政制度的重要组成部分，改革开放以来，我国财政立法虽然取得了显著的成绩，但与建立社会主义市场经济体制仍有不相适应的方面。诸如财政法律体系不健全、不完善，一些规范基本财政活动的财政法律，如财政基本法、税收基本法、财政监督法等还_未制定或颁布。现存一些财政法规层次较低，影响其执行效力，立法质量亟待提高等。这与社会主义市场经济体制和对外开放严重不适应，借助于完善我国财政法律制度的机会，在广泛调查研究和征求多方意见的基础上通过国家强制制度供给的方式建立城乡公平的、与市场经济和改革开放相适应的财政制度，既适应了形势的要求，也可以在一定程度上减少制度转换成本。