试论我国法治政府的内涵以及构建(2)

　　但是，我国构建法治政府，仍然存在许多不相适应的地方，除了“法治社会”的同步构建因素，及大的社会背景之外，就“法治政府”建设本身而言，主要是：（一）政府法制建设还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求。尤其体现在立法方面，宏观上重要立法尚有缺失，现有法律法规也有的与社会的发展、实践存在一定的差距；微观上，可操作性不强，不能很好的适应经济体制改革、政治体制改革的步伐；（二）行政执法体制不够完善、程序不够规范，执法不到位，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重,违法或不当行政行为时有存在，监督和制约机制还不够健全，不很好地实现立法目的；（三）行政权力部门化，部门权力利益化的倾向，仍有不同程度的存在，这成为不能有效行政的根源之一；（四）尤其是政府对经济生活的合法干预和协调，还是较大的薄弱环节，在某些领域的行政能力有待加强；（五）法治意识不强，法治观念淡薄，行政机关工作人员缺乏全面的法治理念，没有树立起宪法和法律的最高权威等。 
　　三、我国法治政府的构建 
　　（一） 从“依法行政”到“法治行政”——实践层面的理念升华 
　　与温家宝总理提出的 “依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。”相对应，我们所一直提到的“依法行政”的概念，似乎更应该以“法治行政”取代之。对此，已有部分学者予以理论上的阐述。 
　　笔者从实践层面分析，从“依法行政”到“法治行政”，并非只是一个提法的改变，而是应该作为行政领域的理念升华。“法治行政”理念的建立，也必将对我国“法治政府”的构建，起到更为重要的作用。 
　　首先，“依法行政”的提法，无论从内涵，还是外延来看，具有一定的局限性，表现在“依法行政只要求行政主体按照法律规定办事，但在法律供给相对不足的情况下，政府行为往往陷入合法性的困境”；“依法行政只要求行政主体的行为不违反法律，在法律规定的范围内，有可能造成行政主体自由裁量权的滥用”；“依法行政对行政主体提出了合法性要求，而对行政相对人并没有提出明确的规定”。①由此反应到行政实践上，其主要的弊端就是“依法行政”的简单化、形式化，抽象化。而“法治政府”建设理应是一个纵向、横向全面发展的综合工程，这要求整个行政领域在各个环节上的共同努力。尤其是在基层行政领域，这种“依法行政”的简单化、形式化、抽象化倾向更为突出。这很容易导致行政执法与行政立法在总体理念上的分离，既不利于行政执法能力的内在提升，也不利于行政机关工作人员法治理念的全面理解，从而实际上会影响到“法治政府”的构建。 
　　其次，“法治行政”的内涵和外延，以及延伸到行政实践领域，与我国构建“法治政府”的目标更为契合。从“法治国家”、“法治社会”到“法治政府”再到“法治行政”，更能够体现“法治”基本理念的贯穿和全面理解。这里提到的法治理念自然涵括甚多，但与这里所说的“法治行政”最为关联的一点就是，“法律必须平等地对待政府和公民”；“法治要求政府在关系到公民的行为上要以限制官方的自由裁量范围的规则加以约束。”②“法治行政”所要求的不仅仅是“行政主体按照法律规定办事”，行政主体及行政行为的合法性，还要求行政主体的行政活动要符合“法治”的总体理念和要求，要把政府和公民、行政和总体法治建设放在同一个框架之内。也就是说，“依法”只是“法治行政”的一个方面，构建“法治政府”还需要行政领域从推进科学立法、确保法律目的的全面实现、正确协调法治前提下政府与公民、政府与社会、政府与国家的角度来理解和实践。 
　　（二） 从“立法”到“执法”——改革背景下的机制建设 
　　1、体制改革与法治政府——冲突与协调