三、救助管理制度的进步与局限
建国初期，为了巩固新生政权，我国政府开始采用收容、教育、遣送回乡的办法解决城市中游民、乞丐、难民、失业者和国民党散兵游勇大量存在的问题。我国进入了有计划的经济建设时期后，针对一些农民不安心农业生产，盲目流入城市的社会问题，国务院于1954年4月发布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。在“大跃进”和三年自然灾害困难时期，大批灾民涌入城市。1957年12月18日中共中央、国务院就联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求各级民政部门改进和加强收容遣送工作，切实做好自由流动人员的工作。1982年5月12日国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该办法本质属于社会救济范畴，主要是针对家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的和其他露宿街头生活无着的人员，为其解决吃饭、住宿、回家等生活问题。但随着社会的发展和城市流动人口的大量增加，收容遣送的社会行政管理职能和强制性进一步增强，更多承担起维护社会治安、秩序的功能。1996，我国社会治安管理中使用最多的收容审查制度被废止，很多地方的公安机关开始利用类似于收容审查制度的收容遣送制度，用于解决管理真空。随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作、行政执法人员队伍素质的欠缺等原因，收容遣送制度中存在的收容遣送扩大化、乱收费等问题日益突出，,使为数不少的流动人口人身自由、财产权、隐私权等合法权益受到侵犯，扭曲了其社会救助的性质。《救助管理办法》实施以前的几年中，全国每年大概收容300万人次。2003年3、4月间，收容遣送制度因“湖北青年孙志刚在广州收容后被殴打致死事件”引起了社会广泛关注，并直接导致收容遣送制度的废止和《救助管理办法》的出台。
由强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理体现了社会的进步和政府执政理念的转变，即由过去的权力政府，强调控制、管理，转变为责任政府、服务政府。 。第一、救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞讨人员，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题，不再把流动人口作为影响社会治安秩序的不稳定因素来看待。第二，在对对象看法发生变化的基础上，工作方法也由管理转变为服务，即帮助生活无着者度过困难，帮助他们恢复正常生活，而不是管制，救助机构不再有限制人身自由的权力。第三，该制度给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位，这体现了现代社会救助制度“以人为本”的人性化理念和对人的尊重。第四，该制度反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任。该制度还通过对救助管理站工作人员行为准则的具体规定，进一步明确了救助站的责任义务，使被救助人员的人身权、财产权、人格权得到保障。 体现了对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任，这在一定程度上摒弃了个人责任观，这符合现代社会救助的主流的意识形态。
但《救助管理办法》的形成时间较短，受到原有体制等方面的一些影响，特别是与构建和谐社会的目标、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。
第一、该制度延续了城市和乡村分别对待的路径，明确指出救助对象仅为“城市”中的流浪乞讨人员，但生活无着的流浪乞讨人员虽然以城市中居多，但农村里也存在，如此规定未能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。
第二、救助条件难以把握，没有把生活无着的人员列入救助对象，而是规定为“流浪乞讨人员”。《救助管理办法》中对什么是“生活无着的流浪乞讨人员”作出明确的界定，也没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一，受助人员的范围依然模糊。按照民政部《实施细则》规定，救助对象必须同时具备四个条件：1、自身无力解决食宿；2、无亲友投靠；3、既不享受城市最低生活保障，又不享受农村“五保”供养；4、正在城市流浪乞讨度日的人员。但在北京市各救助管理站2005年4月1日前实际救助的14707人中，长期在京以流浪乞讨和捡拾废品为生的人员2224人，占救助总人数的15.1%。来京上访人员为1209人，占救助总人数的8.2%。因钱物花光、丢失或被偷、被抢、被骗等造成生活无着，自愿求助但尚无流浪乞讨行为的人员11274人，占救助总人数的76.7%。由此可见，真正同时符合上述四个条件的人员比例很小。因此，从工作实际出发，如何合理界定救助对象，做到“应该救助的得到救助，不应该救助的不予救助”还有待研究。