险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。中国社会保障社会化，以及以“社会统筹与个人账户相结合”为代表的个人责任回归，自此成为改革中追求的主要目标，并越来越多地体现在这一阶段的社会保障政策实践中。不过，原有的社会保障制度亦未明确宣布废除，因此，这一阶段是国家—单位保障制和国家社会保障制双轨并存、此消彼长的时期。
1994年，国务院先后颁布《农村五保供养工作条例》《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》《关于深化城镇住房制度改革的决定》等，并批准国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》，选择江西九江市与江苏镇江市开展医疗保险制度改革试点，在城市开始推进职工基本医疗保险制度建设，医疗社会保险开始取代国家—单位保障制下的公费医疗与劳保医疗。这一年不仅完善了农村五保制度，全面推进了扶贫工作，更重要的是中央政府直接推进职工医疗保险改革试点，住房体制改革亦进入了全面实施阶段，建立了公积金制度。
1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式，职工基本养老保险制度在全国范围内实行统账结合模式，但因中央政府同时公布两个具有巨大差异的方案并允许各地自由选择及修正，导致这一制度迅速沦为地区分割状态，并留下了严重的后遗症。1997年7月16日，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人账户相结合制度模式自此走向统一。9月2日，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。劳动部、民政部等中部委亦发布了一系列规范性政策文件，推进各项社会保障制度改革。
综上，这一阶段的社会保障改革随着市场经济改革的步伐加快而加快，它体现了为市场经济改革服务、以养老保险改革和医疗保险改革为重点、急剧变革与全面变革等特色，既推进了社会保障改革事业，也因效率优先的取向和过分强调个人责任回归，留下了一些严重的后遗症。当时，全国有数以百万计的离退休人员不能按时足额领到自己应当获得的养老金，
失业、下岗职工缺乏生活保障，一些单位不能报销职工医疗费用，各地均出现在党委、政府办公楼前静坐申诉的群体性事件。在制度信用受到损害的同时，舆论宣传过分夸大了社会保障改革的自我负责的取向，加上理论学术界对社会保障尤其是福利国家和传统社会保障制度的片面批评与抨击，导致城乡居民的生活安全感急剧下降，对未来发展的信心严重受挫，消费一度陷入低迷状态，对国民经济的发展造成极为不良的后果。 (四)新型社会保障制度进入全面建设时期(1998年以来)
1998年是中国社会保障改革进程中一个特别重要并且取得重大的实质性进展的年份。社会保障从1998年开始，逐渐摆脱了为单纯国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度并进入全面建设时期，国家—社会保障制的特色日益明显地得到体现。其主要表现在如下几方面：一是1998年3月新一届中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制；二是“两个确保、三条保障线”作为各级政府的重大责任与使命得到强力贯彻落实，即确保离退休人员按照足额领到养老金，确保下岗人员足额领到下岗职工基本生活保障金，同时对养老保险实行“收支两条线”，同时推进最低生活保障制度在全国范围内的试点，这些重大措施的出台与实施，表明了社会保障改革与制度建设开始恢复其维护社会公平的本来面目，公平正义共享的核心价值取向逐渐得到体现；三是养老保险的行业统筹被取消，条块分割的现象得到纠正；四是社会保障从此全面走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化，成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标等。与中央政府的强力推进相适应，各级政府自此开始承担社会保障尤其是社会保险改革、社会救助改革的财政责任，完全扭转了以往政府不愿为改革付出相应成本的做法，这是中国社会保障改革与制度建设进入全面变革与建设时期的重要保障。
1999年，九届全国人大常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》；同年，国务院先后颁布《失业保险条例》《住房公积金管理条例》《城市居民最低生活保障条例》；中共中央、国务院还专门发出《关于转发〈国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议〉的通知》，明确规定提高三条保障线的水平，增加离退休人员的养老金。国务
院办公厅也发出了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》。劳动和社会保障部、民政部、财政部联合发出《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》等。尤其是《城市居民最低生活保障条例》的颁行更具有特殊意义，它首次从法规层次上确立了困难居民的生活救助权，还有继续推进“两个确保、三条保障线”工作。2000年的重大进展是国务院于12月25日发出《关于印发〈完善城镇社会保障体系试点方案〉的通知》，同时附有《完善城镇社会保障体系试点方案》，并决定自2001年起在辽宁全省试点，自此揭开了社会保障由单项改革向综合改革推进的序幕。
2003年建立了城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，同时有力推进企业退休人员社会化管理服务工作，中央财政开始直接出面推进农村新型合作医疗试点。因此，2003年在退休人员社会化服务方面、新型农村合作医疗与社会救助方面均取得了新的突破性进展。2004年社会保障制度自此首次明确载入宪法，中央政府首次发布社会保障白皮书并强化了劳动保障监察工作，它表明社会保障改革与制度建设在稳步推进。2005年的重要进展是下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨，以及对职工基本养老保险制度的进一步完善，做实个人账户试点扩大，城市医疗救助制度基本建立。2006年的重要进展是国务院颁布新的《农村五保供养工作条例》，农村五保制度实现了由农民供养向财政供养的重大转变。2007年的重要进展包括开展城镇居民基本医疗保险试点、全面推进农村最低生活保障制度建设，以及解决城镇住房困难户的问题等。2008年最重要的进展是中央政府机构调整，即组建人力资源和社会保障部，将对劳动者的社会保险管理纳入一个行政部门，同时调整了民政部内设机构及其职能，更能够适应社会救助与社会福利及慈善事业的发展需要；同时，新型农村合作医疗全面快速推进，城乡义务教育完全实现免收学费杂费，还有残疾人保障事业在立法与政策上获得重大突破。在这一年，《社会保险法》继续进行审议，《社会救助法草案》由国务院法制办公布并征求意见。
综上可见，1998年以来是取得各项社会保障改革与制度建设实质性进展的时期，它不仅确立了这一制度的公平价值取向与全面协调发展的建制理念，而且国家财政投入逐年加
大，法制化建设明显进步，从而实现了从自下而上到自上而下、从自发变革到自觉变革、从被动配套到主动建设、从单项推进到综合推进、从双轨并存到全面建设新制度的转变。社会保障已经不再单纯地为经济改革服务，而是为整个社会经济协调稳定发展服务，并成为独立的社会制度安排，包括社会保险、社会救助、社会福利在内的整个社会保障制度的规范性建设和管理、服务社会化均取得了显著的进展，被新制度覆盖的城乡居民大幅度增长，保障功能大幅度提升，国家—社会保障制的框架基本形成，它替代国家—单位保障制已经成为显著的事实。正是由于这一时期社会保障改革取得了巨大成就，国有企业改革才能够顺利进行，社会保障的信誉才得以逐渐恢复，国民对生活及未来的信心才得以回升，国民经济才得以持续快速发展。
二、制度变迁的基本特征
中国社会保障改革之所以引起整个世界的关注，关键在于这场制度变革具有自己显著的特征，这就是它的时代背景与影响因素的复杂性、改革方式与推进策略的渐进性、改革波及面的全面性与改革内容的深刻性，都是世界社会保障史上不曾有过的，也将是未来不可能再现的。这场制度变革既改变了中国人民的思维方式、传统意识与责任承担方式及利益分配格局，也为世界各国社会保障改革与制度建设提供了许多新鲜的经验与教训。 (一)在复杂的时代背景下推进改革
与已经发生过的各国社会保障改革与制度建设相比，改革开放时代的中国社会保障制度变革无论是所处的国内外背景还是直接影响其变迁的因素，都表现出异常的复杂性。 一方面，中国的社会保障改革是在十分复杂的国内国际背景下进行的。中国自20世纪80年代前后进入经济改革、对外开放与社会转型时期，思想解放运动在守旧僵化与开拓创新、“左”与“右”的激烈碰撞中前行，高度集中的计划经济体制与充分利用市场机制的新经济政策在激烈较量中此消彼长，传统的城乡分割分治并具有平均主义色彩的利益格局在发展生产力的强大牵引下逐渐演变成按照生产要素分配的新格局，地区之间、城乡之间、社会分化中形成的不同群体之间因利益分化而呈现出来的差距、失衡等，都决定了这场涉及十几亿人口的深刻社会变革与经济社会转型的异常复杂性，社会保障作为其中的一个重要方面，
不可避免地在这样复杂的国内背景下构成为利益分配格局调整的一个焦点。同时，中国改革开放时代的显著特点是从自我封闭、自力更生的建国策略转向对外开放，所面临的国际环境亦日益复杂化。在政治格局方面，20世纪80年代，苏联、东欧国家的解体使传统的社会主义阵营不复存在，冷战虽然结束，新的格局却需要重组；在经济方面，经济全球化浪潮席卷全球，资本与贸易的一体化使各国经济日益紧密地联系在一起，既给中国带来了前所未有的发展机遇，也使中国面临着更为严峻的挑战；此外，世界不同文明之间的冲突进一步加剧，各种文化的交流与碰撞更加直接，传统的安全问题没有完全解决，国际恐怖主义等非传统安全问题日益显性化。在这样的国际背景下，社会保障改革与制度建设往往与国家经济发展和国家竞争力紧密地联系在一起，也与社会公正等密切相关。可见，中国社会保障改革与制度建设面临的国内国际环境是异常复杂的，一旦处理不慎，便可能酿成严重的社会危机，或者对国民经济的发展造成直接的损害。
另一方面，影响中国社会保障改革与制度建设的因素异常复杂。绝大多数国家通常是在制度定型的条件下，基于制度自身的原因进行改革，如随着人均预期寿命的延长而延长退休年龄，适应经济社会发展进步而整合相关制度等。而中国的社会保障改革的直接原因却是经济体制变革使其丧失了原有的单位(集体)保障制下的组织基础与经济基础，是制度外部的原因直接促使制度变革；同时，原有社会保障制度自身也存在着诸多缺陷，但经济改革显然是主要的因素。这种制度内外的双重挤压，迫使改革必须进行，但也决定了社会保障改革必然地超出这一制度变革可以控制的范围，它在改革实践中往往要受制于许多外在因素。例如，医疗保障制度的改革必然受到医疗卫生体制、医药流通体制的深刻影响；养老保险制度的变革必然受到劳动力流动与新生的资本市场的影响等。
此外，还有利益调整的复杂性与人口变化的复杂性，也直接影响着社会保障改革与制度建设。例如，伴随改革发展出现的不仅有国家、单位与个人之间的利益冲突需要调整，而且有社会结构的快速分化并日益复杂化，形成了不同的社会阶层或者社会群体，他们有着各自的利益诉求，但新的利益分配格局又只能在原有的利益分配格局基础上通过重大调整来确立，既得利益群体与新生的社会阶层或者诸如农民工这样的社会群体之间必然存在利益分歧